中聯辦研究部長曹二寶:中央為香港做的都是為香港好

 

(本文是曹二寶部長在今年7 1 日出席工聯會的研討會的發言)

 

我想就「中央為香港所做的一切都是為了香港好」這個問題,談談自己的粗淺認識和體會。我談三個問題:

 

一、中央處理香港問題,都是解決香港急需解決而自身又難以解決的問題,對香港有百利而無一害。

 

香港回歸祖國7年來,中央根據憲法和《基本法》直接處理的香港問題,主要是由人大常委會行使對《基本法》的解釋權以及作出有關的決定。第一次是99626日,對《基本法》有關居港權的條款作出解釋。第二次是今年46日,對《基本法》附件一和附件二有關07年以後行政長官和立法會產生辦法的規定作出解釋。第三次是今年426日,對07/08年上述兩個產生辦法的有關問題作出決定。兩次釋法和一次決定所處理的問題,有一個共同的特點:都是香港急需解決而自身又難以解決的問題。

 

首先,99年「626」人大釋法所處理的問題是,按照同年129日香港特區終審法院作出的關於港人內地所生子女居港權案的判決,至少會有167萬內地居民湧入香港。這將造成香港在教育、房屋、醫療衛生和社會福利等方面難以承受的巨大的人口壓力。加上經濟剛剛受到亞洲金融危機的衝擊而處於嚴重困境,香港的穩定繁榮也因此面臨威脅。怎麼處理這個問題?當時香港社會提出了三個辦法:一、由特區自行解決;二、修改《基本法》;三、人大釋法。

 

由於香港特區內部沒有改變終審法院上述判決的機制,《基本法》有關條款本身沒有問題而不需改法,人大釋法就成為解決這個問題唯一可行的辦法。按照「626」人大釋法闡明的《基本法》有關「居港權」條款的立法原意,符合「居港權」資格的港人內地所生子女將依法有序地來港定居,這就有效地解決了香港可能面對的嚴重人口壓力問題。

 

其次,今年46日人大釋法所處理的,也是香港急需解決而自身難以解決的問題。大家都知道,去年7月以來,香港社會圍繞0708年應否「雙普選」的爭論,涉及到對《基本法》有關條款的含義的不同理解。比如「07年以後」包不包括07年,「如需修改」由誰決定等。這些問題不明確,07年以後行政長官和立法會的產生辦法的修改工作就無法啟動,特區政府有關公眾諮詢也無法正常開展。

 

這個問題涉及對《基本法》有關規定含義的理解。可以有兩個解決辦法:一是由香港法院對《基本法》上述條款作出解釋,二是由人大釋法。由於香港法院按照普通法傳統,無人興訟是不能主動釋法的,人大釋法就成為解決這一問題從而釋疑止爭的唯一選擇。46日人大釋法按照《基本法》的立法原意,明確了「07年以後」包括07年和「如需修改」的主體及必經程式。這就確立了修改07年以後兩個產生辦法的啟動機制,香港的政制發展因此得以邁出重要一步。

 

第三,今年426日人大決定所處理的問題,同樣是香港急需解決而自身又難以解決的。因為相當多的港人希望0708年「雙普選」,而香港的實際情G又不具備實行普選的條件,社會對此有較大分歧,尚未形成共識。這個問題如果不能盡快解決,激烈的爭拗勢將持續下去,不僅無助於形成社會共識,而且最終會影響社會穩定。按照憲法、《基本法》關於香港的政治體制由中央決定的規定,以及46日人大釋法賦予的憲制權力,426日,人大常委會根據香港的實際情G和循序漸進的原則,本蚢麰輕銎M港人高度負責的精神,作出了0708年不普選的決定,同時也為0708年兩個產生辦法的修改留下了廣闊的討論空間。並重申:中央一貫支援香港特區根據實際情G,循序漸進地發展民主,最終達至《基本法》規定的「雙普選」目標。這就使香港社會對這個問題的討論,有了一個求同存異、形成共識的憲制框架。

 

以上可見,中央處理香港問題一定是香港急需解決而自身又難以解決的問題。也就是鄧小平先生講的「非北京出頭就難以解決的問題」。因此,中央處理香港問題是非常審慎而負責任的,非萬不得已,不會輕易出手。那麼要問,中央處理香港問題有沒有法理依據,會不會妨礙或損害香港享有的高度自治呢?這就是我要談的第二個問題。

 

二、中央處理香港問題,與香港享有高度自治一樣,都是實現「一國兩制」所必需的,不但絲毫無損,反而更有利於「港人治港」、高度自治。

 

首先,這是國家對香港的基本方針政策。《中英聯合聲明》第3條是中國政府闡述對香港的基本方針政策。其中第2款指出:

 

「香港特別行政區直轄於中華人民共和國中央人民政府。除外交和國防事務屬中央人民政府管理外,香港特別行政區享有高度的自治權。」

 

這段話往往被一些人解讀為:除了外交、國防以外,都是香港自治範圍內的事,中央概不能管。這完全是一種誤解。

 

中國政府在這媊藺的基本方針政策是說,香港特區作為直轄於中央政府的地方行政區域,在外交、國防事務上,是沒有任何自治權的,除此以外的其他事務,則可享有高度的自治。請大家注意,這堛漸弇y是高度自治,而不是「完全自治」。就是說,香港的事務並非全部屬於特區自治的範圍,因為只有獨立主權國家才有完全自治權。正如鄧小平先生19836月指出的,我們不贊成「完全自治」的提法,「自治不能沒有限度,既有限度就不能『完全』。『完全自治』就是『兩個中國』,而不是一個中國。」

 

其次,這是《基本法》的一項基本立法原則。在制訂《基本法》過程中,有一種意見認為,香港的事情全由香港人來管,中央一點也不管,就萬事大吉了。因此,《基本法》應當規定,除了國防、外交,其他都是香港特區自治範圍的事務,中央不能干預。

 

針對這種意見,鄧小平先生在19874月會見《基本法》草委時特別講到:

 

「還有一個問題必須說明:切不要以為香港的事情全由香港人來管,中央一點都不管,就萬事大吉了。這是不行的,這種想法不實際。」

 

他語重心長地說:

 

「保持中央的某些權力,對香港有利無害。大家可以冷靜地想想,香港有時候會不會出現非北京出頭就不能解決的問題呢?過去香港遇到問題總還有個英國出頭嘛!總有一些事情沒有中央出頭你們是難以解決的。」

 

「所以請諸位考慮,《基本法》要照顧到這些方面。」

 

正是根據鄧小平這個重要思想,《基本法》在規定香港特區享有廣泛的高度自治權同時,也對中央管治香港特區的權力作了明確規定。

 

高度自治 不是完全自治

 

第三,中央處理香港問題不會妨礙或損害香港特區高度自治權,也是《基本法》的規定。

 

如第158條關於解釋《基本法》的條款中就明確規定,人大釋法不影響此前特區法院作出的判決。因為《基本法》已授權特區法院行使獨立的司法權和終審權,人大釋法不會影響這些自治權。

 

又如第17條規定,特區立法機關制定的法律要向人大常委會備案。但備案不影響法律的生效。人大常委會可以發回特區制定的法律,但不作修改。因發回而失效的法律也沒有溯及力。因為《基本法》已授權特區享有立法權,中央對香港法律的備案和發回都不會影響這些自治權。

 

我們說中央處理香港問題不會影響香港的高度自治,還體現在剛才反覆說明的,中央處理的香港問題都是香港急需解決而自身又難以解決的問題,也就是鄧小平先生說的,「沒有中央出頭香港難以解決」的事情。我認為,這是非常重要的一條原則。

 

前面說明的兩次釋法和一次決定的情G充分證明,中央保持某些權力,是解決香港急需解決而自身又難以解決的問題所必需的,並非所謂「京人治港」。香港回歸以來《基本法》實施的實踐證明,中央行使管治香港特區的權力,與香港特區享有高度自治權,是「一國兩制」這一政治現實中不可分割的有機整體,是相輔相成的兩個方面,缺一不可。中央依法行使這些權力,不僅不會妨害香港特區依照《基本法》享有高度自治,反而是「港人治港」、高度自治的有力保障。

 

三、中央處理香港問題,一向主張加強溝通,求同存異,廣泛聽取香港各界別、各階層、各方面的意見,包括不同意見和反對意見,從而作出符合香港實際的決策。

 

有一種意見認為,中央在46日釋法後不到20天,就作出了0708年不搞「雙普選」的決定,沒有充分諮詢香港市民意見,是「不尊重民意的強勢運作」,是「大石壓死蟹」。甚至認為,只要香港人繼續表達有關訴求,人大就可能改變0708年不實行「雙普選」的決定。之所以有這些看法,我想可能是因為一些人士不太清楚人大作出決定之前聽取香港各界意見的情G,也不太了解國家的憲制體制。

 

首先要說明的是,人大在作出上述決定之前,已經廣泛、充分地聽取了香港各界別、各階層、各方面人士的意見,包括一些團體和人士希望0708年「雙普選」的意見。

 

大家都知道,諮詢的作用是聽取意見,包括不同意見和反對意見。去年7月以來,香港社會對於0708年是否實行「雙普選」的問題進行了長時間的討論,在這個過程中,各種意見特別是希望0708年「雙普選」的意見,已經得到了充分的表達。

 

中央對香港社會的討論十分關注,也充分了解各方面的意見。去年12月胡錦濤主席在會見赴京述職的行政長官董建華先生時,表示中央高度關注香港政制發展問題之後,中央有關部門和中央政府駐港聯絡辦就以各種形式,認真聽取和如實反映香港社會關於這個問題的各種不同意見。今年以來,特區政府政制發展專責小組又在香港社會進行了3個月的公眾諮詢,系統、全面地收集、匯總了這些不同意見。46日人大釋法後,特區政府就表示,要盡快將這些意見整理、彙集向中央反映並向社會公布。415日,行政長官向全國人大提交的報告所附的政制專責小組2號報告書,詳列了香港社會的各種意見,包括所有主張0708年「雙普選」的團體和個人的書面意見。

 

這堹S別要說明,人大常委會收到行政長官的報告,並於419日委員長會議決定召開常委會審議這份報告之後,為了進一步聽取港區全國人大代表、全國政協委員、基本法委員會香港委員、香港各界人士、特區政府政制發展專責小組的意見,專門委派喬曉陽副秘書長等3人赴深圳舉行座談會。在各界人士座談會上,香港大律師公會的代表就表達了主張0708年「雙普選」的意願。中央政府駐港聯絡辦也以多種形式,聽取包括要求0708年「雙普選」在內的有關團體和人士的意見。425日,人大法工委李飛副主任在人大常委會審議行政長官報告的全體會議上,向常委會全體組成人員彙報香港社會對此問題的不同意見時,又特別就大律師公會等主張0708年「雙普選」團體和個人的意見,作了專門說明。

 

正如人大決定所指出的:「人大常委會在審議中充分注意到近期香港社會對2007年以後行政長官和立法會產生辦法的關注,其中包括一些團體和人士希望2007年行政長官和2008年立法會全部議員普選產生的意見。」因此,以為人大決定之前沒有充分諮詢港人意見,中央沒有聽到香港社會要求0708年「雙普選」的聲音的說法,是不符合實際情G的。

 

其次,是不是聽到了意見,就必須跟隨這些意見去作決策呢?民意是決策的重要參考,但不是決策的唯一依據。

 

對這個問題的認識,我認為喬曉陽副秘書長426日在香港各界人士座談會的演講,已經講得很清楚,也很有說服力。請允許我引用他的一段講話。喬副秘書長說:

 

「我們對科學的民意調查資料是非常重視的,也確實從一些民調資料中感受到了許多港人的訴求。」

 

「但是坦率地說,任何一個負責任的政府,在作出重大決定時,都不會也不應當完全聽從民調所反映的民意,都必須考慮什麼是真正的民意訴求,什麼是這個社會真正的長遠利益。」

 

「一個完全被民調牽蚖韝l走的政府,是不負責任的政府,必定是無所作為的,也是難以為繼的。」

 

「敢於從香港實際情G和長遠利益考慮,說出0708年不能普選的人,才是真正有勇氣、有承擔的,才是真正為香港好,對港人負責。」

 

第三,人大決定是最高國家權力機關的常設機關作出的,是有最終法律效力的法律文件,質疑或挑戰這一決定都是沒有理據的。香港任何團體和人士即使有不同意見,或對人大決定一時不理解也不要緊。我們希望,有關團體和人士接受中央在香港政制發展問題上的主導權。我們一向主張加強溝通,理性討論,有什麼意見坐下來當面談,這是解決分歧、尋求共識的有效途徑。中央處理香港問題,一貫堅持「求一國之大同、存兩制之大異」。

 

聯繫到香港回歸以來中央全力支援香港特區抵禦亞洲金融危機和非典疫情衝擊的有力舉措,和近一個時期以來中央指導、推動內地與香港簽署和落實更緊密經貿關係的安排等一系列有助香港經濟復蘇和發展的經濟政策和措施,充分說明,中央為香港所做的一切,包括人大釋法和決定,都體現了中央對香港680萬同胞的深切關懷,都是為了香港好。

 

江澤民主席曾經指出:「『一國兩制』是一項全新的事業,需要中央政府、特別行政區政府和廣大香港同胞一道實踐和探索。」香港特區剛成立7年,在前進的道路上難免遇到這樣那樣的困難和問題,有中央的正確領導,有「一國兩制」方針和《基本法》,有祖國內地的大力支持,有董建華為首的香港特區政府和廣大香港同胞團結一致,共同努力,就沒有克服不了的困難,也沒有解決不了的問題。最近曾慶紅副主席訪問非洲談及香港時,說了一番很動情的話:我們打心眼媕Y祝福香港這顆東方之珠更加光芒四射,更加燦爛。曾副主席這番話也道出了我們的心聲。