香港大學法律學院副教授戴耀廷:五十萬港人上街的憲政意義

 

在二零零三年七月一日,五十萬香港人走上街頭宣示他們對香港特區政府的不滿。這是自八九年以來香港出現最大規模的群眾運動。在接著的七月九日和七月十三日分別再有五萬人和二萬人參與大型的集會,繼續提出他們的政治訴求。由中文大學及香港大學所作的調查顯示,過半數參與「七一大遊行」的港人,教育水平是在大專以上,屬中產階級及專業和半專業人士。

 

參與遊行和集會的人士有不同的政治訴求,這些訴求有不同的層次。反對23條立法是「七一大遊行」的觸發點,挑引出港人對香港特區政府六年來施政及對香港特區行政長官董建華及部份主要官員的不滿。但最根本的政治訴求是要求香港全面民主化,在二零零七年普選行政長官及在二零零八年普選全部立法會議員。

 

憲政發展是互動的。「七一大遊行」為香港沉悶的政治衝開了一個缺口,帶動了幾方面的相互牽引的憲政發展。第一、香港民主化運動已經啟動,我們要看它是否能延續和將否在香港開花結果。第二、香港特區政府失去了港人的信任,正面對一個認受性和管治的危機,關鍵是它如何和能否化解這危機。第三、香港特區的政治均衡產生了微妙的變化,執政聯盟瓦解或明存實亡,這如何影響未來憲政發展仍是未知之素。第四、北京政府會如何處理香港回歸後最嚴重的政治危機,將對「一國兩制」的成敗有指標性的作用,影響中國統一的前途。第五、香港民主化會否轉向影響中國民主化看來是遙遠但並不是不可及。本文就是要探討由「七一大遊行」所引發在香港以至海峽兩岸多方面的憲政契機和變素。

 

香港民主化運動

 

為什麼那麼多港人會走上街頭是整個問題的核心和分析的起點。「七一大遊行」主辦單位以反對23條立法為其中一個號召的主題。九成多參與遊行人士都是反對23條立法的。反對23條立法能成為民怨的觸發點是完全可以理解的。

 

長久以來,香港雖沒有民主,但港人的自由一直都受到尊重。港人一直所珍惜也是他們的自由,其中以言論自由、集會自由和新聞自由尤為重視。《基本法》23條規定香港特區須自行立法禁止叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為;並禁止外國的政治性組織或團體在香港特區進行政治活動,及香港特區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。香港特區政府在二零零二年九月推出諮詢文件,經過三個月的諮詢到二零零三年二月正式提出《國家安全條例》草案為23條立法,港人最憂慮的是《國家安全條例》會成為香港特區政府在北京政府要求下拑制港人自由的功具。

 

客觀地單以條文來看,《國家安全條例》草案所定的規限未必比其他國家相類似法律更嚴,但問題是出於港人對香港特區政府沒有信任。《國家安全條例》草案這類型法律的特點有二。一是它們通常都是非常政治敏感的,涉及人民基本人權和社會整體利益複雜的平衡。二是它們通常都要把相當大的酌情權給與懲治機關來執行這些法律。因此,即使沒有太嚴荷的法律,但若這種法律是由人民不信任的政府來執行,那也會產生很大的憂慮。23條立法所以能觸發港人那麼大的反應正是由於港人感覺到他們所最珍惜的自由受到23條立法嚴重的威脅。這威脅不單是從法律條文而來,更是因對政府沒有信任。

 

那為什麼港人會如此不信任香港特區政府呢?由港英殖民地管治時代至香港特區成立,港人一直不能選出自己的政府,但政府認受性一直沒有太大問題。有人說因港人都是經濟動物,所以對政府是否由他們選出來都並不太重視。雖然行政長官董建華是由一個四百人的推選委員會推選出來,而北京政府透過任命這四百人的權力是完全可以左右這所謂選舉的結果的,但董建華在初上任時民望頗高,香港特區政府認受性也不弱。

 

不幸的是在董建華初上任不久就踫上亞洲金融風暴,樓價及股市大跌,失業率創新高,香港經濟進入了相當長的衰退和通縮時期。香港特區政府在經濟、教育、房屋等政策範疇以至最近非典型肺炎所暴露在醫療政策上都有多重失誤。若在香港的政府的認受性是來自它施政的成效的話,這就能解釋為什麼香港特區政府認受性大跌的原因。但使其惡化的是香港特區政府包括董建華本人及部份主要官員施政的態度惹起港人的反感,導致香港特區政府認受性接近破產邊沿。

 

毫無疑問,董建華是一個老好人,但也是一個缺乏政治魅力的領袖,不過這並不是行政長官喪失認受性的原因。問題是他那脫離市民,並不理解民意,不能即時回應市民訴求的管治態度。在港英殖民地管治時代,香港是由文官管治。在香港特區成立時,為了平穩過渡,董建華差不多完全接收了港英殖民地政府的高級官員成為香港特區政府的主要官員。文官系統有其管治的文化,與董建華存在一定矛盾。在進入他第二任的五年任期時,董建華同時推出「高官問責制」,所有主要官員都由文官變成政治任命。這原可解決行政長官與官員的協調問題,使行政效率提升。這也是董建華在踏入第二任任期時採取更強勢的領導的原因。

 

不過「高官問責制」的首一年,卻出現了幾次高官問而不責的情況。先有財政司司長梁錦松在決定增加汽車首次登記稅前偷步買車,誠信受質疑,但董建華卻挽留梁錦松的請辭。續有在非典型肺炎造成近三百港人死亡後,衛生福利局局長楊永強卻沒有如其他受非典型肺炎影響的國家和地區相關的官員般引咎辭職或被辭退,而只是成立一個由他自己領導的委員會來檢討醫療制度的問題。最近的是保安局局長葉劉淑儀以高傲的姿態來推動23條的立法,引爆了港人對香港特區政府這種與市民脫節,不聽取民意,不向市民負責的管治模式極度的不滿,造成了香港特區政府認受性破產的危機。

 

但「七一大遊行」卻使這種不滿產生了質變。反對23條立法以保障港人自由,不滿香港特區政府不能解決香港的經濟和民生問題,甚至要求主要官員和董建華下台,都只是針對政府施政或政府官員表現不濟的訴求而已。但有部份港人已醒覺問題不單是個別政策範疇的問題,也不是個別官員以至行政長官個人的問題,而是制度上出了問題。單是改善個別政策範疇的施政表現,或是主要官員甚或行政長官下台也不能解決這認受性的危機。市民要求的是政府權力源頭必須作出改變,行政長官和全部立法會議員由普選產生成為他們的終極訴求。這可從最近的「七一三民主集會」的參與者的訴求,由反對23條立法變為要求普選行政長官和全部立法會議員可見到。這股要求香港民主化的民間力量已形成,現在是要看它能凝聚多少民間力量,關鍵在於那些原只是反對個別政策施政或官員表現的市民會否把他們的訴求轉化為要求制度上作出根本的改變。民間的民主醒覺運動只是開始了,它會如何發展仍要視乎幾點:(1)香港能否出現一位能凝聚民間力量的中心人物;(2)普遍市民對香港特區政府的的不滿有多深;(3)民智有多高能否洞察根本的問題是制度而非政策或官員;(4)民間能否開展長遠及普及的民主教育。

 

但在香港和大陸幾方面的憲政發展卻可能對這民主運動產生互動作用,有可能刺激更龐大的群眾運動,但也有可能把它打壓下去。其中一項憲政發展就是香港特區政府會如何回應這管治危機。

 

香港特區政府面對認受性危機

 

在「七一大遊行」後,香港特區政府急謀對策,但反應仍慢。到了七月六日董建華宣佈繼續如期為23條立法,只是大幅修訂《國家安全條例》草案三項最具爭議的條文,包括取消「禁制組織機制」內取締本港與內地顛覆組織有從屬關係組織的條文、取消警方毋須手令入屋行使緊急調查權力條文,以及在非法披露官方機密罪中,加入以「公眾利益為抗辯理由」。這是要回應「七一大遊行」最表層的政治訴求,但這仍要強行立法的決定是沒有回應市民更深層的訴求。只是由於在立法會內一個原支持政府立法的政黨轉變立場改為支持押後立法後,行政長官才被逼決定押後23條立法。但到目前為止仍沒有對其他的政治訴求作出正面的回應。

 

能否解決香港的經濟問題是在香港特區政府主觀意願及能力範圍以外,所以能作的也不多,要作的也都作了。但向市民問責,主要官員為施政失誤承擔政治責任卻完全是香港特區政府可以主動做得到的。一直為西方政體所採用的棄車保帥的方法,在政府認受性出現危機時,要一些官員辭職以保著整體政府的執政地位,並沒有被董建華所採用。他到現在為止仍是以他過去護短的處理方法,並沒有要求任何負責官員為失誤辭職。「高官問責制」仍是問而不責或只向行政長官負責。

 

《基本法》附件一規定二零零七年以後各任行政長官如要由普選產生,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會批準。附件二規定二零零七年以後香港特區立法會全部議員如要由普選產生,須經立法會全體議員三分之二多數通過,行政長官同意,並報全國人民代表大會常務委員會備案。在這幾次大型的民間運動後,香港特區政府仍沒有正面回應港人要求在二零零七年以後普選行政長官和全部立法會議員的訴求,甚至連明確表示何時開始政制檢討也沒有。香港特區政府只是見步行步,希望以時間來淡化市民對香港特區政府的不滿,不肯正面面對港人長遠的政治訴求。這種漠視市民嚴正政治訴求的管治態度,有可能會觸發更大規模的群眾運動。

 

香港政治勢力新形勢

 

即使押後23條立法的決定也是因立法會內一個原支持政府立法的自由黨轉變了立場,香港特區政府在計算票數後知道立法不能通過後才作出。香港的政治權力均衡形勢大致可分為民主派和親香港特區政府及親北京政府派。在立法會內,民主派雖能取得大部份的普選議席,但由於結構的原因,只佔僅多於三份一的席位。在民主派中亦分為較激進的民主派和較溫和的民主派。親香港特區政府及親北京政府派佔立法會大多數議席,但香港特區政府和北京政府派的忠誠度又大致可分為高忠誠度和低忠誠度兩類。高忠誠度派是源自他們對北京政府的忠誠,才轉為對香港特區政府也忠誠。反過來低忠誠度派是源自他們對香港特區的忠誠,才向香港特區政府和向北京政府忠誠。

 

自由黨是親香港特區政府及親北京政府派中屬於低忠誠度的黨派。自由黨面對五十萬港人上街必須在親香港特區政府和香港市民(代表香港特區的利益)之間作出抉擇。在23條立法一事上自由黨選擇了依從市民的訴求。一些其他遊離的親香港特區政府和親北京政府中屬低忠誠度的立法會議員如由專業的功能團體產生的議員,都採取了相類似的立場。自由黨黨魁田北俊甚至請辭行政會議,使香港特區政府在立法會內的執政聯盟,至少在23條立法一事上暫時瓦解。

 

「七一大遊行」的確是促使了部份親香港特區政府及親北京政府中的立法會議員從新定位,使香港政治均勢產生了變化。不過這變化會有多深遠的影響仍要看幾點。第一、自由黨和部份遊離的立法會議員是轉變了他們一向支持香港特區政府的態度,但現在看到他們只是回應「七一大遊行」最表層的政治訴求即是反23條的立法。即使是這一點,自由黨也只是支持押後立法。他們對市民更深層民主化的訴求是還未表態的。這有可能使這一次自由黨反戈一擊只局限於短暫性和事件性。第二、自由黨今次與香港特區政府和其他親香港特區政府和親北京政府的黨派決裂,會造成有多深的不信任?董建華甚會否再信任這些低忠誠度的黨派或人士和在以後的日子會對他們採取甚麼態度,將影響這些黨派或人士的進一步憲政定位。若董建華以他們不可再被信任甚至要敵視他們,那可能會逼使他們更走向民眾,在跟著爭取民主化的過程中站在港人的的一面。但若董建華以懷柔的態度再次拉攏他們,他們之間的分歧或有可能得到修補,不過破鏡重圓後仍有裂痕。第三、自由黨和其他支持押後立法的議員分別代表工商界和專業人士。其實這些議員改變立場的原因不單是看到很多港人上街,而更是因他們看到很多他們所代表的界別中,本來是支持政府或不理政治的人也走上了街頭。中產人士佔去近半參與「七一大遊行」的人對他們所造成的震撼可能較人數達五十萬為之更大。工商界和專業人士在「七一大遊行」後對香港特區政府甚或香港特區政治體制的態度會否也會由反23條立法深化為要求從制度上作出改變。他們的取態會影響這些議員在以後的憲政發展的立場。

 

當然民間民主化的力量能否凝聚和壯大亦是一個關鍵因素。在面對強烈民間要求民主化的聲音,自由黨和其他較遊離的立法會議員也可能會如反23條立法一事上,站到群眾一邊,尤其是當他們的同儕已屬群眾的一部份。

 

在香港的政治勢力均衡中,還要看親香港特區政府和親北京政府中屬高忠誠度的黨派的部署。在他們當中又可分為幾類。第一類是在香港本土成長的一群,他們對中國有深厚的感情,但也知道香港能否有效管治最終仍是要爭取和得到港人的認同的。所以他們在港英殖民地時代開始已參與普選,在香港特區成立後,他們進入了權力核心,亦繼續參與普選,且在港人之間的支持度亦在提升中。他們並不排除在香港進行全面的普選,只是在時間上他們還未肯定是否能在二零零七年的普選中就可佔得上風。由於董建華是北京政府屬意領導香港的人,故他們也大力支董建華政府。面對「七一大遊行」強大反對的聲音,他們實在非常難於抉擇。若繼續支持董建華,那他們在未來的選舉中將要負上很大的政治包袱。要背棄他又可能對香港產生不穩,是北京政府所不願看見的,故此最後他們仍是要看北京政府的取態。

 

第二類是老左派,他們仍持有非常強烈的敵我分明心態。在港英殖民地時代他們被排除於香港權力中心之外。在香港特區成立之後,他們得以進到香港的權力中心,這是他們不會輕言放棄的。不竟幾十年來遭到排斥,現在得享多年努力的成果,其情可知。由於那種敵我分明的心態,反23條立法是反北京政府;反董建華是反北京政府;支持普選行政長官也是反北京政府。故此,他們必無反顧地支持北京政府和董建華,所面對的矛盾較第一類人士遠為少。

 

第三類是所謂紅色資本家,他們在香港和大陸都有投資,基於本身對中國的感情和商業利益都非常重視與北京政府的關係。董建華本身是較近似這一類。由於他們本身是商人,香港的穩定對他們的商業利益非常重要。問題是怎樣才能維持香港的穩定。民主化一直以來都被看為是影響香港穩定的因素,他們害怕民主化會鼓勵福利主義,損害香港的自由經濟。但面對民主化的大潮流和港人強烈的民主訴求,他們可能也要為香港進行全面普選作出部署。但在短期內北京政府的取態仍是最關鍵的因素。

 

第四類是投機的親北京政府人士。他們所看重的是誰擁有權力。在港英殖民地時代他們親英,在過渡時期知道北京政府最終會是香港的主人,他們就轉而親北京。北京政府屬意董建華領導香港,他們也自然親董建華。若董建華下台,他們也會轉而親新的領導人。北京政府保董建華,他們就會保董建華。北京政要撤換董建華,他們也會支持。香港若進行全面普選,權力就會來自人民,他們變色為親民主也完全有可能。問題只是現在他們仍在評估民主化的可能性有多大。他們也看到最關鍵的是北京政府的立場。

 

北京政府對董建華政府和香港民主化的立場將全盤影響香港未來的憲政發展,不單是香港內部各方政治勢力會受影響,整個香港都會因北京政府所採取的態度而會作出互動的回應。

 

北京政府的立場

 

在香港特區成立六年以來,北京政府都是採取對港事務不干預至少是不明顯干預的態度。可能它亦不需要這樣做,因為透過制度上及政治上影響力,北京政府可決定香港特區行政長官的人選,再在制度上把權力集中在行政長官身上,那北京政府就可確保香港特區交在可信任的人手上,在一般情況下不用害怕會出亂子或會在香港特區發生任何損害北京政府利益的事情。

 

在過去六年,這種運作模式還算順利,至少在董建華領導下,還未有任何重大挑戰北京政府權威的事情發生。反過來是香港特區政府多次要求北京政府協助解決一些內部的問題:如要求全國人民代表大會常務委員會解釋《基本法》以解決因內地子女居留權而產生的問題和最近的香港與內地最緊密經貿關係安排以助香港渡過經濟困境。

 

雖然「七一大遊行」的眾多政治訴求並沒有一項是直接針對北京政府,但對23條立法最根本的憂慮其實是《國家安全條例》會成為北京政府透過香港特區政府拑制港人自由的功具。無論在港人和在北京政府心中,六四的陰影仍是揮之不去的。要求董建華下台並不涉及不滿北京政府,但若董建華不再出任行政長官,就會打亂北京政府在香港特區未來四年的部署。在二零零七年以後普選行政長官和所有立法會議員,雖是《基本法》所容許的可能性,但是否需要在二零零七年就推行,就要根據香港特區的實際情況和循序漸進的原則來決定。現在還未清楚北京政府在這問題上的立場。

 

「七一大遊行」逼使北京政府重新檢視香港的政治形勢。面對港人的政治訴求,尤其是香港特區政府所面對的認受性危機,北京政府必須考慮短期內會否繼續支持董建華,而長期來說會否容許香港民主化。有幾個困素會影響北京政府的決定。第一、北京政府的新領導層剛在二零零三年三月才走到前台,他們必須在國內及國外建立其領導權威。香港問題的取捨非常微妙。董建華是舊領導層所屬意的人選,舊領導層雖退到幕後,但影響力仍在。是否繼續支持或是捨棄董建華必須考慮舊領導層的看法。但較長遠的決定如香港民主化,新領導層應可有權自行決定。新領導層在處理非典型肺炎的事件上,相當果斷,甚至比香港特區政府更果斷,把犯錯的高級官員撤換,嬴回國際的肯定。中國在二十多年的開放政策之後,再加上加入了世界貿易組織,它必須取信於國際社會。香港的情況一直受英美等西方國家所關注,渴望見到香港發展民主。北京政府新領導層不能完全不理會國際社會的反應。在董建華表現和去留的問題上,國際社會的意見並不會太多,但對23條立法及香港民主化的發展必然會發出強烈聲音。因此在短期內香港特區政府認受性的問題上,北京政府很大可能會維持現狀。在長遠香港民主化的問題上,北京政府仍未有定論,還要觀看各方(包括香港內部尤其是工商界和國際社會)的看法,才作出最後的決定和部署。

 

第二、香港的民眾對北京政府的取態會如何反應。這一輪群眾運動並沒有直接挑戰北京政府,而只是針對香港特區政府和香港內部的政治體制改革。即使香港特區政府在政治壓力下暫時押後23條立法一段時間後,在作出多項讓步後再行為23條立法,以覆行北京政府的要求,香港民眾的反應也可能不會如「七一大遊行」般強烈。北京政府若繼續支持董建華政府可能也不會引來多大的反應,因港人的訴求是更深層的。但若北京政府堅決推遲香港民主化的發展,不在二零零七年普選行政長官和全部立法會議員,港人的反應仍未可肯定。有可能因北京政府的強硬立場,大部份港人會因而妥協,不想與北京政府直接衝突。但這強硬立場也有可能刺激更龐大的民眾運動,這必然會反過來使北京政府重新考慮它的取態。港人的反應會是怎樣仍存在變素,這在上文已有論及。關鍵是由「七一大遊行」所引發的民主運動能否凝聚、深化和擴展。

 

第三點涉及台灣問題的處理。香港是「一國兩制」的第一個試點,而「一國兩制」最終是針對台灣回歸的。台北政府無論是國民黨主政時代還是民進黨主政的時代,對「一國兩制」的興趣都是不大。主因是「一國兩制」並不為台灣帶來任何好處。香港進行民主化雖未必會改變台北政府的態度,但有可能使北京政府與台北政府在統一問題上的差距拉近。最終香港人能否真正在「一國兩制」下享有高度自治,必然讓台灣人看清楚北京政府的誠意有多真。不過台北政府如何看「一國兩制」和統一,變素太多,超出本文的範圍;只是北京政府任何涉及香港的決定必要考慮這會如何影響台灣對統一的取態。當然實際上可能是無論北京政府在香港問題上如何開放,台北政府仍會是一樣,不為所動。

 

第四、這就是23條立法和香港民主化對大陸本身會產生甚麼影響。《國家安全條例》草案其中最具爭議的條文是有關「禁制組織機制」內取締本港與內地顛覆組織有從屬關係的組織。這明顯的目的是要防止香港成為反北京政府在大陸以外的顛覆基地。23條正是北京政府在六四之後在《基本法》內加進的防預措施。因此香港的群眾運動會否轉過來引發大陸的民眾運動是北京政府所不能不擔憂的。大陸經濟改革進入了一個階段,貧富懸殊越益嚴重,下崗工人眾多,民怨並不比香港輕,只是北京政府一直把民怨壓下去。香港出現群眾運動,尤其當它能逼使政府改變政策或立場的話,這會使大陸民眾仿效。大陸民眾會否真會這樣做並不重要,重要是北京政府如何評估這可能性。為保險計,北京政府有可能要香港特區政府制止群眾運動再次在港出現和擴散。

 

香港民主化的訴求影響可能是更深遠。若在香港特區普選行政長官和全部立法會議員,這會是在大陸境內一次權力源自人民的創舉,雖仍只是局限在香港特區之內,但也同樣有可能觸發大陸人民提出同樣的政治訴求,那將威脅共產黨執政的地位。這是否能為現在共產黨和北京政府新領導層所能接受,實屬疑問。同樣這並不是事情是否真會如此發生,而是北京政府如何評估這風險。它會怎樣做是不難猜到的了。

 

結語

 

「七一大遊行」的確是香港憲政發展的一個突破。筆者在幾年前一篇關於香港憲政歷史的文章中,在結語時曾寫了說香港憲政發展的前境是在港人手中。我那時這樣寫只是為文章留一個好的結尾,當時連我也不相信香港憲政發展是真的在港人的手中。但「七一大遊行」卻使這無心的結語成了真。港人以腳行出了香港憲政發展的未來,香港憲政發展真的可以是在港人的手中。雖然香港特區政府、香港內部各方政治勢力和北京政府都可以把港人這自決本身憲政未來的權利奪去,但他們也必要付出相當大的政治代價,使他們不會輕舉妄動的。

 

因此,香港憲政發展的關鍵是港人能否承接和掌握「七一大遊行」所製造的憲政契機。只要港人能凝聚、深化和擴展這民主運動,在世界民主化大潮流下,各方勢力都不可以漠視這訴求。或許香港的憲政發展真的可以掌握在港人的手中,盼望香港的民主以至中國的民主可以在港人手媔}心結果。