政府在23條立法問題上錯失了什麼?

 

城市大學法律學院副教授

朱國斌博士

2003-07-12

 

香港特區政府立法實施基本法第二十三條的過程真是一波三折,既驚又險。從去年九月政府突然推出藍紙諮詢檔,到向立法會正式提《國家安全(立法條文)條例草案》,特區政府就備受立法程序的困惑(如是否要提出白紙草案),並表現出政府及執政黨聯盟(或曰政府黨)低劣的推銷技術。面對七月一日五十萬人上街遊行所引發的衝擊波,政府於七月五日對《草案》進行大幅度修訂,並期望如期於七月九日二讀並通過。

 

孰不料,半路殺出個程咬金。他就是田北俊。田不僅以自由黨主席的名義要求押後二讀程式,並且毅然決然地辭去行政會議成員之職。這不僅攪亂了政府如期二讀的布局,同時也將高官問責制之下的執政聯盟強行撕開了一個裂口。我不清楚田辭職背後打的什麼算盤,但我並不認為他的辭職可能會立即瓦解執政聯盟。因為自由黨的利害關係在商界,田似乎並不可能左右重量級的商界人物,因此我估計自由黨還會與政府合作。何況,自由黨本身的民眾資源也很匱乏。他的舉動對政府而言無疑是雪上加霜,也無異於在董特首及其政府那深深的創傷上撒上厚厚一層鹽。當然,他贏得了部分市民的讚賞,也收到了來自前線的劉慧卿女士的鮮花。

 

這是我的一貫觀點。我認同董特首再次所作的重申,「立法保障國家安全是特區不可推u的憲制責任」。特區希望趕早完成立法,向中央政府有個交代,然後「政府和社會各界便可以集中精力為經濟復甦共同努力」(見七月七日政府新聞公報 )。

 

我理解董特首的邏輯,可惜人算不如天算。政府推出立法的過程有重大缺失,建諸於對立法會票數的簡單計算之上,而未料到輿論的力量如此巨大。平心而論,從一開始,政府提出立法就給人強加於香港社會和市民的感覺。我曾有幸被某高官邀請到政府總部去進行立法諮詢。為此,我還作了些資料和觀點方面的準備工作。然而在那裡,我們幾個學者幾乎只有聽那高官演說的份兒。這位高官高談闊論,洋洋灑灑,向我們「硬銷」政府觀點。我們根本沒時間充分向這位權力行使者表達我們的意見和關注。作為獨立的學者,對此我極為反感。與其名曰諮詢,不如說是「粗暴推銷」。再說,如果產品質量低劣,這種推銷無異於一種強迫購買。再加上處在第二級和第三級傳銷鏈上的人推銷既無策略又無技巧,終於導致立法暫時擱置這種令政府尷尬的局面。這一結局是一種必然。

 

政府於無奈中提出三項 重大的修正(對此仍然可圈可點),並不得不推遲二讀和立法,這當然反映了民意不可辱,和政府必須聽取和回應市民的訴求。我真不理解,政府中的明白人哪裡去了?當初何不虛懷若谷?

 

無論如何,政府正確的地方在於它承擔了為國家安全立法這一艱巨任務,而致命的不足之處在於它沒有正確把握民情和輿論,錯誤地估計了形勢,以致處於目前這種被動挨打的局面。何去何從?

 

法須立,這毋庸置疑。但須慎立,使法例變成大多數市民的一種共識。只有這樣,法才會得到擁護,並得到充分執行。

 

市民對為國家安全立法的態度無外乎如下三種:立法、不立法和押後立法。其中持不立法態度者主要包括民主黨人士和一些行為和觀點比較極端的非政府組織。而持押後立法態度者是後來才分化出來的。

 

在要求押後立法者中間,再可以分為兩部分:其一,押後以求立好法,這也包括自由黨人士(根據他們的公開聲明)和大部分中產人士;其二,押後以求永不立法。這第二部分人是從不立法者中派生出來的。七一大遊行,更強化了這種人的理念。這是一種策略:以「押後」為名行不立法之實。

 

一些人的觀點是在中國內地現行政治體制下永遠擱置立法。這當然是違反基本法的,在政治上也不現實。

 

就此,有一政治學者說,「要真的做到人權與國家安全兼顧,只有將《國安條例》無限期擱置,等待條件成熟再議。」(見《成報》七月七日)何謂「條件成熟」?他認為,條件一是「民主制度的確立」,簡而言之要求直選特首和立法會;條件二是「公眾對國內制度的信心」,因為公眾對草案的一大恐懼是立法會將內地的司法理念引伸到香港法制。明眼人一看就知,這是要求在中國內地現行政治體制不變的情況下,永遠擱置立法。這當然是不符合基本法要求的,在政治上也是不現實的。

 

首先,基本法已經訂立香港實踐民主的原則,那就是根據特區的實際情況和循序漸進以最終達致民主。基本法也表明在兩屆 政府(二○○七年)之後香港有直選的可能性。這種觀點錯在將國家安全立法和直選在一起,客觀上也將國家安全和直選對立起來。其次,從《草案》看出,國內法律制度和法律概念並沒有因為立法而被引入到香 港(儘管我本人當初最憂心這點 )。香港有很多人對共產黨領導和政權沒有信心,這是事實。若依這位學者的邏輯推論,只有推翻了共產黨政權和政府那時才可以來談為國家安全立法。這裡又出現了一個邏輯上的死角,即共產黨領導的中國政府不配談國家安全。中國入世後,內地企業直接與國際接軌,依靠香港之處將會越來越少。而中央政府為了拯救香港經濟於水火,不斷推出優惠政策,特別是剛剛與特區政府簽訂的「關於建立更緊密經貿關係的安排」。如果這種良苦用心僅因為是共產黨中央政府所表達的而不能得到香港人的善待,那真會令人齒冷。

 

少數人的行為真是不可理喻。「拿起碗來吃肉,放下筷子罵娘」。難道不是嗎,君不見有人下午遊行完畢之後,晚上照樣吃政府的回歸宴,嚥得下嗎?

 

政府決定修正草案,在「非法披露受保護資料」罪行中引入「公眾利益」抗辯。對此,有法律界人士一方面表示歡迎,同時認為這還不足夠,因為它沒有擴展到部分法律界和新聞界人士所要求的一般性「公眾利益」抗辯。其實,我相信法庭會對「不合法活動、濫用權力」、「嚴重不當行為」等詞語有合適的解釋的。我也認為,報章披露「梁錦松買車事件」當然可以引入公眾利益抗辯。

 

然而,如果企圖以公眾利益來為任何披露行為抗辯,我認為那是不恰當的訴求。在他們眼裡難道真的沒有所謂「軍事、國防、外交機密」嗎?據報道,伊拉克戰爭期間,西方大通訊社的報道受到了軍方的監控和指引,這些通訊社為什麼不去控告軍方?我們香港的大律師怎樣解釋?公眾當然有知情權,但如果為了滿足極少數人的好奇心而置國家的根本利益不顧,我是不接受的。

 

我認為,任何以偏概全,攻其一點不及其餘的作法,本身及其動機也是值得質疑的。它不僅於事無補,也會加深社會上的誤解和不信任感。竊以為,作為學者,應在獨立思考的基礎上發言,而不應首先考慮自己所在的陣營,即你的民主黨、親中政團或大律師公會的背景。在這種社會動盪不安的時刻,學者比其他人更需要理性和冷靜。

 

我以為,田北俊的辭職不會導致執政聯盟灰飛煙滅。現在,董特首及其政府可以考慮的是如何轉危為安,保證立法最終在有驚無險中通過。長遠來看,要力求走出管治困境,避免任何可能的憲政危機。

 

如果政府已經做到讓普羅大眾明白法律真諦,明白到為國家安全立法等於為個人安全立法,認識他們現有的權利不會因立法受損,他們還會上街嗎?

 

第一,政府及其組成人員必須真正地面向社會、面向遊行人群的各界,向他們解釋、游說立法意圖,並爭取他們的理解和支持。畢竟,無條件反對立法者只佔少數。那些高高在上、頤指氣使者更應虛心聆聽、謙虛求教,千萬不要忘了你的高傲來自你坐的椅子,而你的椅子是可以搬走的。

 

第二,政府可以考慮適當改組。在重大的政治或憲法危機之後重組內閣是民主政治的要求,也是使政府轉危為安的管治技術。好心人董特首儒家精神有餘,而法家精神不足。殊不知,領導特區的使命遠遠高於個人情感,壯士斷臂旨在保護軀幹。正如一首歌所唱的那樣,「該出手時要出手」。

 

第三,立法諮詢必須從頭做起,逐條進行,公開透明。在五十萬的遊行人群中,肯定有人沒讀過或不了解法律條文,肯定有人受到蠱惑,肯定有人因不滿政府其他施政而上街。如果政府已經做到讓普羅大眾明瞭法律真諦,認識到為國家安全立法也等於為個人安全立法,認識到他們現在享有的權利並不因為立法而減損,他們都會上街嗎?國家安全法不是「惡」法,而是整個法律體系中的一條必不可少的法律。

 

第四,法律草案條文該改的就改。從一定意義上講,國家安全法的意義在於它作為法律的存在,而不是某些具體條文本身。所以,如果大多數人仍然就某些個別條文不能達成共識,或對他們提出理性的質疑,那麼政府就考慮改吧。重要的是,我們未來有法律可依,而非讓法律體系出現真空。

 

路,總是要走完的!

 

〔轉載自大公報大公論壇〕