全國人大常委會副秘書長喬曉陽在座談會的發言全文

 

探求香港政制發展正確之路

 

2004426

 

女士們,先生們,朋友們:

 

今天上午,十屆全國人大常委會第九次會議審議通過了《關於香港特別行政區2007年行政長官和2008年立法會產生辦法有關問題的決定》。全國人大常委會的「決定」,是根據香港基本法的規定,對香港政制發展問題作出的一個重大決策。這塈皕Q先就全國人大常委會「決定」的性質,作一點說明。全國人大常委會的「決定」一般分為兩種:一種是修改、完善法律的決定,比如全國人大常委會《關於修改〈中華人民共和國商業銀行法〉的決定》;一種是法律性問題的決定,比如全國人大常委會《關於根據〈中華人民共和國香港特別行政區基本法〉第一百六十條處理香港原有法律的決定》。修改法律的決定屬於立法行為,可以創設、補充、修改法律規範;法律性問題的決定是依據法律規定,在全國人大常委會職權範圍內對某一特定事項作出決策或者處理的行為,不能創設新的法律規範,也不能補充、修改原有的法律規範。這次全國人大常委會作出的「決定」,屬於依據基本法規定對香港政制發展問題所作出的一種處理,不是一種制定法律的行為,所以,大可不必擔心這個「決定」會給香港政制發展附加甚麼新的條件,而只是落實基本法的規定。這個「決定」更不是「釋法」,沒有對法律規定的含義作進一步明確的功能,只是依據基本法有關規定對某一特定事項作出的處理。這媮羲滿u依據基本法的有關規定」,一是依據基本法附件一和附件二及其解釋規定的職責,這個職責就是全國人大常委會對香港政制發展問題既有權力、也有責任作出決定;二是依據基本法第45條和第68條及其他有關各條規定的香港政制發展所必須遵循的原則,這就是從香港的實際情況出發和循序漸進的原則,以及保障各階層、各界別、各方面均衡參與的原則。全國人大常委會的決定是具有法律效力的。

 

今天這個座談會是專門為全國人大常委會的「決定」而舉行的,我想借此機會先發個言,談談個人對「決定」的理解。我發言的題目是《以求真務實的精神探求香港政制發展的正確之路》。我發言的時間可能稍長一點,因為我這次是來講道理的,時間短了怕道理講不透,我知道絕大多數港人是講道理的,包括要求07/08年雙普選的大多數港人在內。

 

一、推進香港民主逐步向前發展是中央一以貫之的方針政策

 

「民主」既是一個崇高的詞彙,也是一個偉大的理想,是當今世界的歷史潮流,是許多仁人志士為之矢志不渝努力奮鬥的目標,是政治文明的重要內涵。我們國家不僅始終致力於發展國家層面的民主和內地各級地方層面的民主,而且始終高度重視香港特區民主的發展。這是因為:

 

第一,推進香港民主逐步向前發展,是由我國的國體即國家的性質所決定的。我們國家的國號是「中華人民共和國」。憲法明確規定,國家的一切權力屬於人民。國家的這一性質決定,我們國家的各級政權機關,包括從中央到地方的各級政權機關,都必須由人民通過民主選舉產生,獲得人民的授權,才能代表人民來行使對國家、社會的管治權。沒有人民的授權,任何組織和個人都無權代表人民行使管治權。在這一點上,香港特區與內地是完全一樣的。正是基於此,我國在1984年《中英聯合聲明》中就鄭重宣布:「香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生,由中央人民政府任命。」「香港特別行政區立法機關由選舉產生。」英國統治香港一百多年,從來沒有在香港實行過民主,直到我國作出以上宣布之後的1985年才開始在香港間接選舉部分立法局議員,到1991年才開始直接選舉部分立法局議員,而他們推行所謂民主選舉的目的完全是為其撤退所作的準備,並不是真正為港人利益著想。而中央則是從人民共和國這一國家的性質出發,從保證港人回歸後行使當家作主權利出發,率先宣布要在香港實行民主選舉制度。

 

第二,推進香港民主逐步向前發展,是港人治港、高度自治的應有之義,是基本法的重要精神。香港特別行政區的高度自治權來自於中央通過基本法的授權,港人按照基本法規定實行高度自治,行使當家作主權利,這是最重要的民主體現。香港在英國統治下,長期實行英人治港,總督是英國派來的,主要官員由英國人擔任,廣大港人從來沒有當過香港的家,作過香港的主。而香港回歸祖國後,中央不僅不派一個人到香港擔任公職,放手讓港人管理自己的事務,而且賦予香港高度自治權,港人從此才真正成為香港的主人,享有從未有過的民主權利。為了保障港人當家作主權利落到實處,香港基本法不僅對香港民主發展的近期步驟作出明確規定,而且還規劃了香港民主發展的遠景目標,即要最終達至雙普選,充分體現了中央不斷推進香港民主向前發展的決心和信心。

 

第三,香港回歸6年多來,香港的民主一直在中央的支持下按照基本法規定的步驟向前發展。大家都清楚看到,第一任行政長官的選舉由具有廣泛代表性的400人推選委員會選舉產生,到第二任已經擴大為由更具廣泛代表性的800人選舉委員會選舉產生,而且選舉委員會委員的產生也更加民主、開放;立法會分區直選產生的議員從第一屆20人、第二屆24人到今年9月的第三屆立法會選舉將擴大到30人,與功能組別產生的議員各一半;立法會功能組別的選舉辦法也在不斷改善,更加民主、開放。毫無疑問,香港目前的民主水平是香港歷史上從未有過的,而這些進步無不是在中央支持下取得的,今後中央也必將會一如既往地支持按照基本法的規定不斷推進香港民主向前發展。

 

事實表明,中央始終如一地高度關注、大力支持並努力推進香港民主向前發展,這是中央貫徹落實「一國兩制」、「港人治港」、高度自治方針和保持香港長期穩定繁榮所應負的責任。香港回歸以來,中央為香港所做的每一件事,其出發點和落腳點都是為香港好,為港人好,包括對香港民主的發展中央同樣沒有任何私心,完全是為了香港好,是為了廣大港人的福祉。

 

二、推進香港政制發展必須求真務實地在基本法規定的軌道內進行

 

當前,香港社會對政制發展問題,也就是2007年行政長官和2008年立法會產生辦法修改問題,既有比較廣泛的一致意見,也有比較大的分歧意見。就我了解,在要不斷推進香港民主向前發展這一點上,各方面的意見是非常一致的,都認為07/08年兩個產生辦法應予以修改,分歧並不是要不要民主的分歧,而是要甚麼樣的民主和如何發展民主,集中到一點,就是07/08年是否就開始實行雙普選的問題。20天前我在這個展貿中心就「釋法」問題發表演講時曾經說過,香港是一個多元化的社會,有不同意見是正常的,沒有不同意見反而不正常。有不同意見怎麼辦?關鍵是要尋找出解決意見分歧的正確方法。我個人認為,解決香港政制發展問題意見分歧的正確方法,一是要有求真務實的精神,二是要遵循基本法規定的軌道。「求真」就是求香港實際情況之真,「務實」就是務循序漸進地發展民主這一基本法規定的軌道之實。只要把甚麼是香港真正的實際情況和甚麼是循序漸進的發展軌道搞清了,分歧就會比較容易減少,共識就會比較容易增加。

 

甚麼是香港真正的實際情況?近期香港各界已經通過多種形式進行了熱烈的討論,行政長官和專責小組報告中也有相當的論述,2122日我們在深圳聽取香港各方面人士意見時,許多人也對此發表了很有見地的看法。全國人大常委會在審議討論時,充分參考了香港各方面的意見,認為香港政制發展必須認真考慮以下一些實際情況:

 

第一,在「一國兩制」下,香港特別行政區作為一個地方行政區域,政制發展的方向和步驟,必須有利於國家對香港行使主權,符合國家的整體利益,而不能損害國家對香港行使主權和國家的整體利益。目前,由於香港回歸才6年多,許多港人對「一國兩制」和基本法的認識還不很足夠,「一國」觀念、國家意識、香港法律地位的認知以及市民對普選意義的認識等還不夠清晰。許多人提出,在這種情況下,如果對選舉制度作出激進的改變,怎樣確保不會對國家主權和國家整體利益造成不利影響。

 

第二,基本法作為香港的憲制性法律的地位尚未真正樹立,或者說尚未牢固。基本法雖說得到廣大港人的擁護,但在6年多實施過程中,幾乎沒有一天不受到質疑、歪曲、甚至詆毀,這是一個不爭的事實。香港是一個法制社會,港人引以為傲的是崇尚法治精神,但對一部憲制性法律卻又能容忍這種種怪象滋生成長,難道不是一個悖論嗎?我看到一位港人的一篇文章寫道,「英國統治時期,未見香港有人質疑、詆毀以及要求修改《英皇制誥》和《皇室訓令》,這並不意味廣大港人樂意接受殖民統治,而是明白到《英皇制誥》和《皇室訓令》擁有至高無上的憲制地位。」那麼,這一傳統的法治精神到哪堨h了呢?在基本法的憲制地位尚未牢固,在基本法的規定尚未全面落實的情況下,或者說在一個連憲制性法律尚未得到應有的尊重的社會堙A在政治體制上作出激烈的變革,其負面的後果是可以預計的。

 

第三,香港是一個高度市場化、國際化的資本主義社會,是一個已經比較成熟的資本主義社會。基本法規定:「香港特別行政區不實行社會主義制度和政策,保持原有的資本主義制度和生活方式,五十年不變。」甚麼是資本主義社會?按照馬克思主義理論,資本主義社會的一個重要特徵是生產資料的私人佔有制。甚麼是香港原有的資本主義制度?在座的都比我更有發言權,就我有限的了解,香港原有的資本主義制度的重要特徵至少包括低稅、高效、法治、多元。要保持原有的資本主義制度,必然要求香港的政治體制必須能夠兼顧各階層、各界別、各方面的利益,既包括勞工階層的利益,也包括工商界的利益,做到均衡參與。這塈畯n特別講一下工商界的利益。可以說,沒有工商界就沒有香港的資本主義;不能保持工商界的均衡參與,就不能保持香港原有的資本主義制度。縱觀當今世界的各個資本主義社會可以發現,其實均衡參與是所有成熟的資本主義社會的制度設計中都必須努力保障的一項基本原則,只是不同的社會,均衡參與的方式和途徑有所不同罷了。比如,有的是通過兩院制中的上院或參院,有的是通過能代表各種不同階層、不同界別、不同方面的政黨等方式和途徑來實現均衡參與。我訪問英國國會時,英國人向我介紹說,下院好比發動機,上院好比煞車板,這樣汽車才能跑得又快又穩,只有發動機,沒有煞車板,非翻車不可。目前香港保證各個階層、各個界別、各個方面均衡參與的主要途徑,一是由4大界別產生的800人組成的具有廣泛代表性的選舉行政長官的選舉委員會,一是功能團體選舉制度,拿後者來說,如果在既沒有兩院制又沒有能夠代表他們界別的政黨來保證均衡參與的情況下,就貿然取消功能團體選舉制度,勢必使均衡參與原則得不到體現,使賴以支撐資本主義的這部分人的利益、意見和要求得不到應有反映,那原有的資本主義制度又如何來保持呢?工商界的利益如果失去憲制上的保護,最終也不利於香港經濟的發展,如此,也就脫離了基本法保障香港原有的資本主義制度不變的立法原意。

 

第四,香港是一個經濟城市,是國際貿易中心、金融中心、物流中心、航運中心、信息中心等,政制發展必須與香港的這一經濟地位相適應。特別是在當前,香港經濟正處在復甦階段,經不起震盪,香港的投資環境容不得半點受損。許多人提出,任何社會都不會在經濟狀況不好、不穩定時進行激烈的政治改革,那是很不明智的選擇。香港現行的自由主義經濟制度對經濟發展仍然具有較強的刺激作用,如果作出激烈的政制變革,不僅可能使剛剛見好的經濟狀況受損害,而且可能損害香港長遠的經濟繁榮,讓香港社會失去競爭性和有效性,這是十分令人擔憂的前景。

 

第五,行政主導是基本法規定的香港特區政治體制的一項重要原則,香港回歸6年多來,這一政治體制的運轉還沒有完全達到基本法規定的要求,行政與立法之間的配合還在磨合之中,今年9月第三屆立法會直選議員與功能團體議員各一半的格局形成後對行政主導體制會產生甚麼樣的影響,還需要一段時間的實踐來驗證。這也是「決定」中特別強調的一點。

 

第六,目前香港社會對07/08年是否實行普選,存在著很大分歧意見,要說實際情況,這是誰也不能否認的實際情況。這也是決定07/08年不實行普選的一個重要理據。許多人認為,如果在整個社會對一項政制改革分歧意見很大,缺乏基本共識的情況下,就強行推進,勢必會激化社會矛盾,激烈變革的後果必然是激烈的對抗,那就難有寧日,全社會將無法承擔政治試驗付出的代價。每一個以香港為家的人,誰不願意在一個寧靜祥和的環境堣u作、生活。其實無論是贊成07/08年實行普選的還是不贊成的,大家心堻ㄘ白,香港目前出現的一些問題,不是一實行普選就能夠解決的。

 

關於甚麼是基本法規定的循序漸進的發展軌道,全國人大常委會在審議討論時,也充分參考了香港各方面的意見,認為按照基本法規定的循序漸進要求,香港政制發展應當注意以下幾點:

 

第一,按照循序漸進的要求,逐步前進是符合基本法規定的。只要香港社會各界能夠形成共識,兩個產生辦法在07/08年應當有所改進,當然,如果對如何改進無法形成任何共識方案,那另當別論。

 

第二,普選是基本法規定的通過循序漸進達至的最終目標,而不是07/08年就要實現的目標,如果是07/08年要實現的目標,基本法就不會寫「最終達至」。如果07/08年就實行「雙普選」,明顯偏離了基本法規定的循序漸進軌道,是不符合基本法的。

 

第三,循序漸進是和實際情況緊緊聯繫在一起的,甚麼時候可以進到普選,應當根據實際情況是否具備條件而定。不少人要求,如果07/08年不普選,希望定出普選時間表。這種願望是可以理解的,但實際上不可能事先定出時間表,實事求是地講,誰也做不到預言若干年後的實際情況就具備了普選的條件,但大家努力創造條件朝著這個目標前進是可以做得到的。「決定」的最後一段話的含義正在於此。

 

總之,求真務實,不帶偏見,嚴格遵循基本法規定的軌道,是解決香港政制發展問題上的分歧和爭拗的關鍵。任何脫離香港的實際和基本法的軌道,注定是無法形成任何共識方案的,注定是無法順利推進政制向前發展的,其結果注定是不僅貽誤政制發展的時機,而且貽誤抓住當前不可多得的良機加快經濟發展的時機。胡錦濤主席前兩天會見董建華先生時殷切希望香港能抓住機遇,發揮本身優勢,團結奮鬥,集中精力,盡快將經濟搞上去,並深刻指出,這是香港當前的要務,也是全國人民的共同願望。無休無止的爭拗,甚至採取一些過激行動,固然表現了香港是個自由社會的一面,但畢竟解決不了普羅大眾最為關心的飯碗問題。這是中央在考慮這一問題時最憂慮、最擔心的問題。正是基於此憂慮和擔心,全國人大常委會才下決心採取果斷措施進行「釋法」並及時對行政長官的報告作出決定。

 

三、全國人大常委會的「決定」是一個審慎而負責任的政治決定

 

自去年71以來,中央一直高度關注香港有關政制發展的討論,及時、全面地收集各方面的意見。全國人大常委會對香港特區行政長官的報告和專責小組的報告及專責小組在諮詢中收集到的各方面的意見,進行了細緻的研究,並送國務院交港澳事務主管部門研究提出意見。委員長會議還特別委派我們到深圳召開了三場座談會,聽取香港各方面的意見,並聽取專責小組對15日行政長官向全國人大常委會提交報告以後,香港各界對行政長官報告的意見。全國人大常委會對各方面的意見,都非常重視,都一一進行了認真的研究,既考慮了提意見的人數,又考慮了意見的科學性、合理性,判斷的根本標準是看其是否符合香港的實際情況,是否符合循序漸進、均衡參與的原則,是否有利於保持香港長期繁榮穩定。全國人大常委會的決定是在充分研究考慮各方面意見,特別是要求07/08年雙普選的意見,權衡利弊再三而作出的,是十分審慎、非常負責任的。

 

要求07/08年雙普選的意見中,一條理由是,民意調查顯示,多數香港市民贊成07/08年實行雙普選。首先,我們對科學的民意調查數據是非常重視的,我們也確實從一些民調數據中感受到了許多港人的訴求,這就是「決定」中所說的全國人大常委會在審議中充分注意到香港社會對07/08年兩個產生辦法的關注,「其中包括一些團體和人士希望2007年行政長官和2008年立法會全部議員由普選產生的意見」。在這次常委會第一次全體會議上,李飛副主任專門匯報了包括大律師公會在內的要求07/08年雙普選的意見。同時全國人大常委會也充分注意到不贊成07/08年雙普選的民意,也絕不在少數。但是坦率地說,任何一個負責任的政府,在作出重大決策時都不會也不應當完全聽從民調所反映的民意,都必須考慮甚麼是真正的民意訴求,甚麼是這個社會真正的長遠利益。民意是決策參考的重要因素,但不是判斷的唯一標準,一個完全被民調牽著鼻子走的政府,是不負責任的政府,必定是無所作為的,也是難以為繼的。特別是在諸如是否要求普選的問題上,可以設想,你問任何一位市民,讓你有權投票選特首,你要不要,我想幾乎沒有不要的。但普選並不是免費的午餐,遲早是要由每一個人付出代價的。高舉普選這一象徵民主最高境界的大旗是不需要多大勇氣的,而敢於從香港實際情況和長遠利益考慮說出07/08年不能普選的人,才是真正有勇氣、有承擔的,才是真正為香港好,對港人負責。作為中央,必須負起憲制上的責任,負起對國家的責任,負起對「一國兩制」偉大事業的責任,負起對廣大港人的責任。

 

要求07/08年普選的意見中,還有一條理由是,只有通過普選產生的行政長官才有認受性。普選產生行政長官是基本法規定的最終達至的目標,如果只有普選產生的行政長官才有認受性,那麼在普選之前按照基本法規定產生的行政長官就沒有認受性,如此這般,基本法的設計就出大問題了,何況基本法規定的代表4大界別的800人選委會選舉特首是個常態的產生辦法,不僅是第二任行政長官的產生辦法,而是只要不改就是這一個產生辦法,不像立法會產生辦法,明確規定第一屆如何、第二屆如何、第三屆如何,到第四屆才沒有規定。如果凡是在達至普選前按基本法規定產生的行政長官都沒有認受性,不僅否定了行政長官,等於把經過近5年內地與港人反覆諮詢研究協商達成一致的基本法都否定了。這個邏輯恐怕不通。行政長官有無認受性,關鍵要看其產生是否符合法律規定,基本法規定經800人選委會選舉產生,中央任命,這是認受性的唯一來源。法律是全社會的契約,是大家共同遵守的規則,承認它就要承認其認受性。否則怎麼解釋回歸前無人質疑不經任何選舉產生的港督的認受性呢?當然,認受性除了依法產生外,還要看其是否代表港人的整體利益,是否對特區負責,是否對中央負責,這些也是有無認受性的因素,但首要的、根本的還在於它的產生是否合法。小布什與戈爾競選結果,後者實際票數是領先的,但美國最高法院裁決小布什勝出,符合美國法律制度,儘管有超過一半的美國選民沒有投他的票,但沒有美國人質疑他當總統的認受性,這是法治社會起碼的常識,尊重法治,就要尊重選舉的遊戲規則。在特區政治體制中,行政長官不是一個個人,而是一個機構,是特區政治體制中的一個最重要的組成部分,負有基本法規定的重要職能。必須正確認識行政長官的地位和作用,必須正確認識維護行政長官的權威對落實「一國兩制」、「港人治港」、高度自治的重要性。

 

要求07/08年雙普選的意見中,有一種說法是,全國人大常委會應當只確定是否同意行政長官報告中提出的「應予修改」,不應當決定07/08年不能普選,說全國人大常委會沒有憲制上的權力決定07/08年不普選。到底全國人大常委會有沒有權確定07/08年不實行「雙普選」?為了便於取得共識,我想把「釋法」第三條中的這一段內容再給大家唸一遍。這段的原文是:「是否需要修改,香港特別行政區行政長官應向全國人民代表大會常務委員會提出報告,由全國人民代表大會常務委員會依照《中華人民共和國香港特別行政區基本法》第四十五條和第六十八條的規定,根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則確定。」請大家注意,這一段解釋作出了兩個明確,一是明確全國人大常委會對兩個產生辦法是否進行修改有確定權,一是同時明確全國人大常委會在確定是否進行修改時,要「根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則」。前面我已經講過,全國人大常委會經過審慎研究認為,香港的實際情況不具備在07/08年實行普選的條件,07/08年雙普選也不符合循序漸進原則。全國人大常委會關於07/08年不實行普選的決定,正是依據「釋法」明確提出的在行使確定權時必須遵循的原則作出的,這是落實「釋法」的要求,怎麼能說全國人大常委會沒有憲制上的權力確定07/08年不實行「雙普選」呢?《基本法》的解釋和《基本法》具有同等效力,這就是全國人大常委會決定07/08年不實行普選的憲制上的權力來源。當然,如果連「釋法」都不接受,那就是另一回事了。這個問題是香港法律界人士提出來的。我歡迎提出法律問題,通過交流可以加深對法律的理解,對我們在人大常委會從事法律工作的人,是有好處的。至於為反對而反對,連反對什麼都不清楚就難以溝通了。全國人大常委會行使職權的一項重要原則是,既不能失職,也不能越權,沒有法律依據,全國人大常委會是不能越權作出任何決定的。

 

要求雙普選的意見中,還有一種說法是,全國人大常委會決定07/08年不能普選,拖慢了香港民主的發展。我國有句成語叫「欲速則不達」。我相信,任何一個不帶偏見的人,包括強烈希望加快香港民主進程的人,只要認真想一想,都會得出結論,無論是全國人大常委會的「釋法」還是「決定」,正是為了促進香港政制順利地朝著基本法規定的軌道發展。上次我曾說,「釋法」是為香港政制發展架橋過河,那麼這次的「決定」可以說是為香港政制發展立牌指路。「釋法」後,隨著行政長官報告的提出,香港政制發展可以說已經過了河,現在全國人大常委會的「決定」則是進一步為香港政制發展指明前進的步驟和方向,這是快,多走彎路才是慢。我想,廣大港人只要回想一下這幾個月來的爭拗,是能夠明白這個道理的。全國人大常委會的「決定」為香港政制發展留下了廣闊討論的空間,當務之急是齊心協力朝著「決定」指明的方向前進。

 

女士們、先生們、朋友們:

 

全國人大常委會是最高國家權力機關的常設機關,全國人大常委會的「決定」是在全體組成人員認真審議香港特區行政長官提出的報告、充分聽取各方面意見的基礎上,嚴格依照法定程序作出的,具有不容質疑的法律效力。最後,讓我用吳邦國委員長在今天全國人大常委會通過「決定」後的講話作為我發言的結束,他說:「全國人大常委會對香港基本法附件一和附件二作出的《解釋》和《決定》,都是本著對香港公眾的整體利益和香港的未來高度負責的精神,嚴格依法進行的。我們相信,香港特區政府和各界人士一定會按照全國人大常委會有關《解釋》和《決定》的規定,在廣泛凝聚社會共識的基礎上,提出有關具體方案,報全國人大常委會批准或備案,從而使香港政制發展的有關問題得到妥善處理。」

 

我知道我今天的發言不可能得到在座的每一個人的贊同,但我希望「求真務實」這四個字能夠得到在座的每一個人的贊同。謝謝大家。