佳日思(Yash Ghai):基本法先天不足埋禍根

 

在《基本法》草擬階段,很多人都明白當中的釋法條文將引起爭議。當年草委會在定稿時雖修訂了部份條文,但仍未能疏解其根本矛盾。有些人振振有詞提出,人大常委會這次就香港的政改釋法,香港人不應大驚小怪,始終中央政府擁有最高權力,大家應接受這個政治現實。

 

他們又勸說道,這樣的安排已經很不錯了,要不然可能些許自由都沒有。又有人讚揚釋法「澄清」了法律條文,可以在這個基礎上展開政改討論。(但有關條文其實很清楚明白,反而釋法內容似乎條文的字面意義不同,有曲解之嫌。)這些人置「實際情況」(實即權勢)於法律之上,嚴重損害了香港的高度自治。其實,若沒有健全的法律制度,高度自治根本無從談起。這又關乎《基本法》的潛在矛盾。

 

矛盾在於,《基本法》既列明解釋權在人大常委會,已使這部法律先天上不能捍衛香港的高度自治。按照中國法律,人大常委會的法律解釋權,可以同時用以修改法律。假如人大常委會能夠隨時單方面藉「釋法」之名行「修法」之實的話,則香港目前的自治和民主不再是港人的權利,而只是中央政府的恩賜。那些為人大釋法保駕護航的人士,似乎認為這點不重要,也許他們根本毫不在意。

 

此外,《基本法》解釋權誰屬非常重要,還因為部份條文含糊空泛,可作不同解釋,包括中國憲法在港適用範圍、《基本法》的法律地位、中央政府與特區關係、以及規範特區經濟條文的效力等等。這些都是香港自治範圍的核心要點。在普通法制度下,這些條文有必要時由各級法院解釋。根據《基本法》,香港繼續實行普通法制度,而法院也曾在訴訟中因應需要,按既定的恰當程序解釋《基本法》條文。然而,人大常委會不但有權釋法,而且其解釋比香港法院更權威(上次釋法即推翻了終審法院對居港權案的裁決)。

 

法律政策專員歐義國最近撰文表示,香港法院和人大常委會的釋法沒有兩樣。然而,兩者對待解釋法律的態度根本完全不同。香港和內地對《基本法》條文的理解若有所出入,本身已構成問題。因為兩者若有衝突,最終必然是內地對香港錯;也就是說,香港必須聽從上意。這也意味荂m基本法》的案例難以正常累積發展,更影響到普通法的內部融貫──人大就居港權案釋法後,香港法院的一些裁決顯然受影響,有評論家稱之為「釋法的寒蟬效應」。

 

憲政制度本來是定下清晰規條,使一切國家行為有據可依。但人大常委會處理釋法的方式,予人難以捉摸之感。以規範的方式解釋法律條文,應具備以下各項因素:法庭先聽取市民或其代表律師對條例的理解,逐步確定條文中個別字詞的含意,盡可能採用條文的字面意義,考慮立法者的原意,再以既定的恰當程序解釋,並提出充份理據。

 

但人大常委會這次並非因應特區法院的要求,解釋《基本法》中某一字詞或條文,而是自行主動釋法;也沒有聽取港人闡述對有關條文的意見;更沒有清楚交代釋法的理據。九九年的居港權案早有先例:當年人大常委會的釋法僅短短一段,即推翻了香港終審法院論證嚴謹、長達九十頁的裁決。顯然,有關方面不認為人大常委會的釋法行為應該定下規範,而假如中央旨在讓人大常委會擁有最靈活的權力,也斷不會自行設限。

 

其實,《基本法》也規定人大常委會釋法前須諮詢基本法委員會,這程序或多或少可制衡動輒釋法的危險,但實際運作起來又是另一回事。基本法委員會的六名內地委員或為中央政府官員,或與政府關係密切,而六名港方委員也大多是親中人士。換言之,以委員會的人選,能向人大常委會提供獨立意見的機會微乎其微。況且,委員會的工作及會議紀錄都秘而不宣。似乎按一般程序,在諮詢基本法委員會之前,人大書記處已向常委會提交釋法的草擬文本。既然人大早有定案,港方委員必定感受到巨大壓力,不得有任何異議。

 

長遠而言,若解釋《基本法》的機制未能訂立恰當的基礎,將會最嚴重損害香港的高度自治、政制發展以至政府的問責。香港政府實在不應該對這次政改釋法的嚴峻後果視若無睹。

 

作者為香港大學包玉剛公法學講座教授

 

(刊載於蘋果日報2004426)