陳弘毅:行政主導概念的由來

 

特首最近向人大常委會提交的報告和政制發展三人專責小組第二號報告都強調,香港現行政制是「以行政長官為首的行政主導體制」,任何政改方案「必須鞏固」這種體制,「不能偏離這項設計原則」。究竟「行政主導」的概念是如何產生的?它在特區政治體制中有何角色?

 

《基本法》堥S有「行政主導」的字眼,姬鵬飛90年向人大說明《基本法》草案時也沒有提到這四個字,而只是指出,特區政制「以保障香港的穩定繁榮為目的」,「必須兼顧社會各階層的利益,有利於資本主義經濟的發展;既保持原政治體制中行之有效的部分,又要循序漸進地逐步發展適合香港情況的民主制度」。

 

人大法工委副主任李飛在今年48日於本港的演說中指出︰「特區的政治體制保留原政治體制行之有效的部分,主要表現在行政主導。」這可視為對姬主任上述講話的註腳。在港英時代香港的政治體制中,港督集大權於一身,「行政主導」可謂最貼切的描述。尤其是在立法局部分議席開放由選舉產生之前,所有官守和非官守議員均為港督委任,立法機關可說是完全依附於行政首長的,沒有可能對行政機關發揮高度的監察和制衡的作用。

 

姬主任在上述說明中也談到,在特區政制中,「行政機關和立法機關之間的關係應該是既互相制衡又互相配合;為了保持香港的穩定和行政效率,行政長官應有實權,但同時也要受到制約。」許崇德教授曾經指出,行政與立法的關係是「起草基本法中爭論較多的問題之一」。他指當時主要有三種意見︰立法主導模式、行政主導模式、行政機關與立法機關既互相配合又互相制衡,「經過長時間的討論,起草委員會多數委員同意採納第三種意見,並將它貫徹於《基本法》中。」(見許崇德︰《港澳基本法教程》,1994年,頁169)但這並非表示特區政制便不是行政主導的,正如另一位起草委員王叔文教授指出︰「香港特別行政區的政治體制,從基本法的有關規定來看,也是一種『行政主導』的體制。」(見王叔文︰《香港特別行政區基本法導論(修訂本)》,1997年,頁207)這些有關規定,便是《基本法》中關於特首的地位和職權的規定,如第43485160627476等條。

 

由此可見,「行政主導」原是對殖民地時代香港政制的描述,《基本法》在一定程度上維持了這種政制,賦予行政長官較高的地位和較大的權力,所以特區政制也可視為行政主導的體制。但是,行政主導的原則是可以與行政立法互相配合和制衡及司法獨立並行不悖的,三者均為特區政制設計背後的原則(見前述王叔文所著專書,頁207)

 

最後應指出,強調行政主導是與肯定中央政府對香港的權力相關的。正如港澳辦副主任陳佐洱在312日於北京舉行的基本法座談會所指出︰「特區政治體制必須以行政為主導,除了這種制度是經實踐證明行之有效外,最重要的是,只有行政主導的政治體制,才能做到《基本法》規定的行政長官對中央負責。無論是立法主導還是三權分立的制度,都無法做到這一點。」

 

為什麼香港現行政制可以描述為「行政主導」的體制。本文的論點是,《基本法》所設計的「行政主導」政體,在實踐中既可成為一個強勢的政府,也可成為弱勢的政府。

 

《基本法》起草者的原意,大概是建構一個強勢的、有權威和效率的、具有高度管治能力的行政機關(包括行政長官),但《基本法》所採用的政制設計未能保證這個目標的實現。反之,特區成立以來,香港不但未能建立一個強勢的政府,而且在去年「七一」以後,政府的弱勢可說是病入膏肓。

 

關於「行政主導」能否心想事成,劉兆佳教授曾經有精闢的論述(見《香港21世紀藍圖》2000年版)。他指出︰「要使行政主導政體成為事實,行政長官……和他的政府須要得到一個強而有力的管治者同盟的可靠與穩定的支持」(第13頁),這個同盟須有「廣泛社會基礎」(第32頁)。他更提到,要實現行政主導,特首「需要具非凡的政治能力」(第27頁),他「不能獨斷獨行、自以為是或剛愎自用。他必須主動與各方面聯繫與協商……以求凝聚一股跨階層和跨界別的政治力量作為他的政府的堅實基礎。」(第15頁)「只有在行政長官能夠有效駕馭立法會、在社會上有廣泛支持基礎和民望崇高的情G下,行政主導政體才有實現的可能。」(第9頁)

 

在這本在2000年出版的書中,劉教授寫道︰「對行政長官而言,未來幾年的政治環境將進一步惡化,行政主導作為憲制的設想與行政主導作為政治現實之間的差距,在行政長官的政治能力沒有迅速提升的情G下,必將進一步擴大。」(第4頁)今天香港的情G被他不幸言中。

 

我的同事港大法律學院教授佳日思(Yash Ghai)在《Hong Kong's New Constitutional Order(2nd ed 1999)一書中指出(292302頁),《基本法》所規定的政制有內在的矛盾,一方面行政和中央的權力體現著威權統治,另一方面立法會體現著民主政治,直選產生的議員的民望和認受性凌駕於行政機關的領導人,立法會可行使其對法案和財政預算案的否決權癱瘓政府的運作。

 

我認為在《基本法》的行政主導政制下,政府(行政機關)的強勢或弱勢可分析為以下幾種可能情G﹕

 

一、特首得到立法會佔大多數的政黨或政治聯盟的大力和穩固的支持(最強勢政府)﹔

 

二、在立法會出現了反對特首的佔大多數的政黨或政治聯盟(最弱勢政府)﹔

 

三、特首能和立法會中大多數議員維持合作的關係,並組成鬆散的執政聯盟,而立法會中有佔大多數的政黨或政治聯盟,願與特首合作,在個別政策中協商、討價還價,分享政治權力(中度弱勢政府)﹔

 

四、立法會中並沒有任何佔大多數的政黨或政治聯盟,而只有不同小型政黨和獨立議員,政府須在個別政策上進行游說,爭取到多數議員支持(中度強勢政府)。

 

在去年「七一」以前,香港的政制可算屬第三類,或介乎三與四之間。「七一」以後,「泛民主派」氣勢大壯,第二類的出現的可能性與日俱增。政制發展專責小組第二號報告也提到,「行政與立法機關每每只能互相制衡,但不能做到充分互相配合的情G,加上在現行制度下,行政長官在立法會中沒有固定的支持,以致對行政主導及施政效率造成不良影響。」(第3.27段)

 

《基本法》所設計的行政主導政體在實踐中不一定體現為強勢的政府,在當前情G下,港府的弱勢正愈趨嚴重。大家關注的問題是,如何解決這問題,如何提高政府的管治能力,使她能帶領港人有效地回應經濟轉型的挑戰和解決其他社會問題。

 

「泛民主派」認為,問題的答案在於盡快實行特首和立法會所有議席普選。民主既是解決上述問題的手段,也是一個目標和值得委身的理想。根據這種觀點,唯有普選產生的特首才有足夠的認受性、權威和民望,去領導一個強勢的、大有作為的政府。

 

普選式的民主在西方以至世界其他角落的不少國家已經實現,並累積了不少經驗,政治學家對這些經驗也有詳細的分析和深刻的思考。本文以美國學者Arend Lijphart(李帕特,簡稱李氏)關於民主的兩個模式的理論(見其《Democracies(1984年版)、《Patterns of Democracy(1999年版)等著作,兩書均有台灣中譯本)為出發點,思考香港政制發展路向的問題。

 

李氏指出,民主有最少兩個涵義,一是政府由人民選出的代表組成(government by the people),二是政府施政以人民的利益和意願為依歸(government for the people)。他認為無論在理念或在實踐經驗上,民主可體現為西敏寺(Westminster)模式(又稱多數統治模式)或共識模式(consensus model),前者是由多數人(51%)選出的政府根據多數人的利益和意願統治,後者則盡量擴大參與政府決策的機會和凝聚關於政策的共識。

 

西敏寺是英國國會所在地,故西敏寺模式起源於英國。此模式的特徵包括兩黨制、選舉的簡單多數制和議會內閣制,由議會中的多數黨的領袖任首相(總理)和組成內閣,行政和立法權都掌握於執政黨,在野黨分享不到政治權力,只能扮演批評者、監察者的角色。

 

共識模式的典型例子包括瑞士和比利時,美國則是介乎兩個模式之間的混合模式。共識模式的特徵包括多黨制、比例代表制的選舉、聯邦制、權力均衡的(議會)兩院制,而其重點在於由多黨組成聯合政府,分享內閣的最高行政決策權。內閣的成員可包括組成聯合政府的各黨的代表,個別政黨也可以不加入內閣但支持政府,條件是政府在決策時諮詢該黨,使該黨能對政策的制定有一定的影響力。

 

在共識民主模式中,沒有任何一黨或一股政治力量有足夠政治能量掌控全局,所以政府的存在和運作有賴於多黨或多種政治勢力的合作,通過談判協商,求同存異,分享政治權力(尤其是最高行政決策權)。另一位學者KlausArmingeon提出了類似的「談判式民主」(negotiation democracy)的概念,由此可見溝通、對話、談判、互諒互讓、尋求共識在民主政治中的重要性。

 

雖然李氏的共識民主理論建基於民主發展比較成熟的國家的經驗,但我認為此理論對解決香港政制目前的困局極有啟發性。無論是否盡快實現全面普選,共識民主的精神對香港是有益無害的。香港只是一個城市,香港政府決策所涉及的問題並非主權國家層次的複雜政治問題,沒有理由不能透過共識民主來解決。

 

在香港要邁向共識民主政治,最關鍵的便是中央和特首(在一方面)和「泛民主派」(在另一方面)的關係的改善,從建立溝通到真正對話,達至和解,並以互相信任和合作的態度,共同制定關於特區管治的重要經濟、社會和其他與民生有關的政策。由民選產生的議員和政黨必須有機會積極參與特區的管治,與由中央任命的行政長官和主要官員共同分享建設香港的權責,唯有這樣,香港才能看到更美好的明天。

 

延伸閱讀

 

1 . Arend Lipjhart, Democracies : Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries. Yale University Press, 1984 .

 

2 . Arend Lipjhart, Patterns of Democracy: Gov - ernment Forms and Performance in Thirty-Six Countries. Yale University Press, 1999 .

 

(刊載於2004423日至26日明報)