法律政策專員區義國:釋法確保《基本法》正確實施

 

人大常委會最近解釋《基本法》,受到一些人的批評。

 

沒有人質疑人大常委會擁有解釋的權力──該權力列明於《基本法》內。但仍有人基於種種不同的理由對釋法作出批評。

 

有人認為人大常委會根本不應行使解釋權,並指解釋有損香港高度自治,使香港和內地「兩制」的界線變得模糊。然而,香港的高度自治是由《基本法》界定,它受到人大常委會的解釋權規限,解釋權的行使正是香港高度自治所受限制的反映,而非損害高度自治。此外,「兩制」並非完全各自獨立,而是在一國內並存。《基本法》列明香港和中央的關係,它是由全國人大制定在全國適用的法律。人大常委會作出解釋,是行使其憲法權力,該權力正是為了確保《基本法》在全國正確地實施而設的。

 

有些人認為,由於有關的《基本法》條文已很清晰,人大常委會不應行使解釋權。但在香港出現的就有關條文的爭論,正顯示了條文有很多不明確之處,可引致不同的解釋。讓我舉兩個例子。

 

《基本法》附件一提到修改「07年以後各任」行政長官的產生辦法的可能性。下任行政長官將於07年產生。各界對可否修訂07年行政長官的產生辦法意見不一。人大常委會的解釋清楚表明,在有需要的情G下,可以修改07年的產生辦法。

 

第二,《基本法》附件二訂明首三屆立法會的產生辦法,並規定有需要時如何對該附件進行修改。但附件二沒有說明,假如毋須修改或對修改的性質未能達成協議,那麼第四屆立法會應如何產生。有人曾擔心這會造成真空,而這真空只能由全國人民代表大會藉修改《基本法》填補。人大常委會現已清楚解釋情G並非如此。如不對附件二進行修改,該附件所訂明的第三屆立法會產生辦法將繼續適用。

 

另一種反對意見的理由是,這次解釋是由北京主動提出而非由香港提出。以往唯一一次的人大常委會解釋,是應行政長官請求而作出。提出這項請求是基於估計終審法院對《基本法》有關條文的解釋將可能導致香港人口在十年劇增四分一。當時有評論認為人大常委會在該情G下所作的解釋是違憲的,但終審法院其後的判決對此並不認同。

 

就這次解釋,評論者再不能指稱人大常委會的解釋違憲,亦不能指摘解釋干預司法獨立。他們改而投訴此舉為人大常委會「開了大門」,讓人大常委會日後可隨意就任何《基本法》條文作出解釋。事實上,人大常委會從來都擁有這項權力,但對權力的行使十分克制。這不足為奇,人大常委會有權解釋任何中國的全國性法律,但亦鮮有行使該權力。

 

最後一個批評意見認為,這次解釋實際上是修改了《基本法》。這觀點令人擔心人大常委會對香港的民主發展進程設置了「新的關卡」,而且日後港人享有的自由可能亦會被實際上是修法的「解釋」所限制。

 

為回應這項批評,我們必須先看看所解釋的條文,以及在該解釋中備受批評的部分。《基本法》的兩個有關附件訂立了一個機制,以在「如需」的情G下修改行政長官和立法會的產生辦法,但這兩個附件沒有解釋如何確定需要是否存在。如此事透過司法程序解決,法院便須對正確的程序作出裁決。這樣的裁決將會「涉及對法律條文的語句作有創意的闡釋,並以條文的用語作指引,以推定條文的意圖」,法院的裁決不會被斥為「修改」《基本法》。

 

我們不應採用雙重標準,把人大常委會的解釋視為修改《基本法》。該解釋只是澄清須予遵循的程序:是否需要修改,行政長官應向人大常委會提出報告,由人大常委會「根據」香港的「實際情G」和「循序漸進的原則」確定。

 

有人指人大常委會的解釋遏止了近期關於民主發展的討論。這似乎相當不可能。香港市民對民主發展的訴求看來十分強烈,但這些訴求不能超越憲法框架。《基本法》對行政長官和立法會的產生辦法定下了「循序漸進」的原則。當我們考慮這項原則的含義時,有一點值得記取:97年之前,我們的首長並非由選舉產生,市民要到91年才開始透過直選選出部分立法會議員。

 

香港民主發展是較近期才開始的。在推動民主發展時,我們不應忘記,香港在繁榮和穩定方面有卓越表現,在保障人權方面也享有盛譽。「循序漸進」的模式讓我們可在上述成就的穩固基礎上向前邁進。