全國人大常委會副秘書長喬曉陽發言及答問全文

 

女士們,先生們,朋友們,大家好!

 

我今天演講的題目是《從「一國兩制」的高度看待釋法的必要性與合法性》。為這個演講昨晚準備到今天臨晨四點,中午未午休還在改稿,雖然事前有所準備,但也要與時俱進,要把這兩天的真切感受寫進去,這樣演講才更有針對性。

 

對釋法有不同意見,特別是有比較強烈的不同意見,正說明香港社會在釋法要解決的幾個問題上確實存在 著比較嚴重的不同理解和認識,正說明全國人大常委會的解釋是非常必要及時剛剛結束的十屆全國人大常委會第八次會議審議通過了關於香港基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋。這是中央貫徹落實「一國兩制」方針和基本法所採取的一項重要舉措。到香港來的這兩天,通過與香港知識界、法律界等各個方面人士的接觸,親身感受到香港各界對全國人大常委會的釋法表現出了高度的關注,就我所聽到的,看到的,感覺總體評價正面,但也確實聽到、看到了一些不同意見,甚至比較激烈的不同意見。比如,有的認為基本法附件一和附件二的規定已經很清晰,無需釋法;有的認為釋法加進了新東西,過「三關」變成「過五關」,是修法、變法,任意釋法;有的認為釋法干預了特區的高度自治;有的認為釋法破壞了普通法制度,削弱了香港法治;還有的認為釋法架空了特區政府,等等。可以說,這些還都在我預料之中,三月三十日在深圳與特區政府專責小組會面時,曾蔭權司長已經向我反映了部分港人對釋法的憂慮和懷疑。香港是一個自由的、國際化的大都市,利益多元、文化多元、觀念也多元,不管什麼事情,很難得沒有不同聲音,這是正常的,也是能夠理解的。如果對釋法沒有不同意見,我反倒會覺得是不是真的沒有必要釋法。對釋法有不同意見,特別是有比較強烈的不同意見,正說明香港社會在釋法要解決的幾個問題上確實存在茪騆嚴重的不同理解和認識,正說明全國人大常委會的解釋確實是非常必要、非常及時的。同時,我也一直在思考,為什麼會有這些不同意見呢?我們這次是抱 著「理性對話,良性互動,坦誠交流,尋求共識」的宗旨來的,從這十六個字出發,我想坦誠談談之所以有這些不同意見的根由是不是在於對待以下幾個問題的認識上。第一,如何正確認識「一國兩制」「一國兩制」是鄧小平同志為解決台灣、香港、澳門等歷史遺留問題而提出的一項偉大構想,是一項前無古人的事業。之所以說前無古人,我理解,第一,在一個國家裡同時允許社會主義和資本主義存在,在國家主體部分實行社會主義,在香港、澳門等地方實行資本主義,這是世界上從來沒有的。第二,在一個單一制國家裡賦予特別行政區享有超過聯邦制國家的州所享有的權力,比如特別行政區享有終審權,這也是世界上的聯邦制國家從來沒有的。作為一項前無古人的事業,「一國兩制」在實踐中難免會遇到這樣那樣的問題和困難。我們在思考解決這些問題和困難時,必須始終遵循「一國兩制」方針而不能背離這個方針,必須始終有利於「一國兩制」的貫徹實施而不能影響它的貫徹實施,必須始終有利於「一國兩制」偉大事業的順利推進而不能損害這項事業的順利推進。這就要求我們,首先必須對「一國兩制」要有一個正確的認識,否則,認識偏差,必然導致行動的偏差。

 

那麼,如何正確認識「一國兩制」呢?我個人體會,重點要把握以下幾點:

 

一是,必須正確認識「一國兩制」的基礎和前提是「一國」。香港回歸祖國懷抱,成為「一國」的一員,是實行「兩制」的前提和基礎。沒有「一國」就沒有「兩制」。「一國」與「兩制」從來不是平行的關係。「兩制」中的國家主體的社會主義這「一制」,與香港特別行政區的資本主義這「一制」,也不是平行的關係。為什麼?因為國家主體的社會主義這「一制」的存在和鞏固,是香港資本主義這「一制」的存在和鞏固的前提條件和可靠保障。

 

二是,必須正確認識特別行政區的高度自治是中央授權下的高度自治。我國是單一制國家,不是聯邦制,特別行政區作為一個地方行政區域,其高度自治權不是自身固有,而是中央通過制定基本法授予的。就特別行政區的權力來源而言,特別行政區與內地一般地方是一樣的,而與聯邦制國家的州則是截然不同的。在聯邦制國家,聯邦的權力來自於各州的授權,凡沒有授予聯邦的權力都是屬於州的權力。而單一制國家,情況恰恰相反,地方的權力是由中央授權的,沒有授予地方的權力,都屬於中央的權力。總之,高度自治既不是完全自治,也不是最大限度的自治,而是基本法授權範圍內的自治,不能離開基本法授權去講高度自治。

 

三是,必須正確認識實行「一國兩制」的根本目的是為了保證香港的長期繁榮穩定。基本法在序言中明確規定:「為了維護國家的統一和領土完整,保持香港的繁榮和穩定,並考慮到香港的歷史和現實情況,國家決定,在對香港恢復行使主權時,根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定,設立香港特別行政區,並按照『一個國家,兩種制度』的方針,不在香港實行社會主義的制度和政策。」授權香港特別行政區實行高度自治,根本目的是為了有利於保持香港的資本主義制度、保持香港的長期繁榮穩定,不是為了高度自治而高度自治,任何人不能以實行高度自治為借口來搞亂香港。中央對保證「一國兩制」方針的貫徹落實,保證香港的長期繁榮穩定,既有憲制性的權力,也有憲制性的責任,中央不可能任憑「一國兩制」的貫徹落實受阻礙和香港的繁榮穩定受損害而坐視不管。

 

這裡必須特別注意如何正確認識中央不干預特別行政區自治範圍的事務。中央不干預特別行政區自治範圍的事務,屬於自治範圍的事務由港人自己管理,是「一國兩制」的重要內容,是中央始終堅定不移地堅持的一項基本方針。但是,不干預是有特定含義的,不是絕對的。第一,凡屬於涉及國家主權範圍的事項,比如國防、外交事務,是中央的專有權力,不屬於特別行政區自治範圍的事務,中央管理這些事務,自然不存在干預的問題;第二,凡屬於涉及中央與特別行政區關係的事務,比如,香港政治體制發展問題,就涉及到中央與特別行政區的關係,為什麼?因為香港的政治體制本身就是中央通過基本法規定的,它的任何改變中央當然要管,這也不存在干預的問題;第三,就是發生了基本法第十八條第四款規定的情形,中央將按照這一規定行使權力。這一規定的目的還是為了維護香港的繁榮穩定,也可以說,既是為「一國」,也是為「兩制」。

 

總之,「一國」是「兩制」的前提。沒有香港的回歸,沒有「一國」,就沒有「兩制」。而「兩制」是香港順利回歸、平穩過渡和保持長期繁榮穩定的保證。「一國兩制」是一個整體,不能割裂,「一國」和「兩制」都必須得到保障。由於近一個時期以來發生的一系列事情,使我感覺到,確有一些人對「一國」的認識比較薄弱,國家觀念比較弱,因此,上面我在講要正確認識「一國兩制」時,茩垮j調了要加強對「一國」的認識。

 

全國人大常委會的解釋是最權威的也是最終的解釋。基本法的解釋權屬於全國人大常委會,這是全國人大常委會依法享有權力,也是監督香港基本法實施的必要手段,也是全國人大常委會對香港所負的責任

 

第二,如何正確認識香港基本法的解釋權我國憲法規定,全國人大常委會「解釋法律」,香港基本法第一百五十八條規定,本法的解釋權屬於全國人大常委會,這與普通法制度下的法律解釋有很大的不同。在普通法制度下,只有法院才能解釋法律,以至於有人認為「立法者是最糟糕的釋法者」。但我國憲法確立的國家的根本政治制度是人民代表大會制度,人大及其常委會不僅制定法律而且負有監督法律實施的職責,如果無權解釋法律,怎麼能掌握法律是否得到正確實施?因此,香港回歸後,有了香港基本法這樣一部成文的憲制性法律,是香港法律制度的一個重大變化,這個變化,是國家恢復對香港行使主權這個大變化的必然結果。憲制不作轉變,就與香港回歸後的法律地位不相適應。憲制的基礎和回歸前已經不同,香港特區必須適應這個憲制體制的變化,不能把全國人大制定的、在全國範圍內實施的這樣一部全國性法律按照普通法的原則去解釋,而必須把它同其他全國性法律一樣,按照內地法律制度的解釋原則來理解和解釋,特別是涉及中央管理的事務和中央與特別行政區關係的條款,更是如此,因為全國性法律是要在全國範圍內包括香港和內地一體施行的,必須由最高國家權力機關解釋,才能達到上述目的。正因為如此,基本法也賦予香港特別行政區法院在審理案件時對基本法關於自治範圍的條款可以自行解釋,對其他條款也可以解釋,但如果香港特別行政區法院在審理案件時需要對基本法關於中央管理的事務或中央與特區關係的條款進行解釋,而該條款的解釋又影響到案件的判決,應由終審法院提請全國人大常委會解釋。這個一五八條是典型體現「一國兩制」的條文,第一款規定本法的解釋權屬於全國人大常委會,體現「一國」,第二款授權法院對自治範圍的條款自行解釋體現「兩制」、高度自治,第三款進一步授權法院對其他條款也可以解釋,又體現「兩制」、高度自治,但涉及中央管理事務和中央與特區關係的條款,要提請全國人大常委會解釋,又體現「一國」。全國人大常委會的解釋是最權威、最終的解釋。基本法的解釋權屬於全國人大常委會,這既是全國人大常委會依法享有的權力,是全國人大常委會監督香港基本法實施的必要手段,也是全國人大常委會對香港特區所負的責任,是基本法規定的「一國兩制」的應有之義,已經成為與香港特區政治體制不可分割的部分。

 

第三,如何正確認識全國人大常委會釋法的出發點和目的全國人大常委會行使基本法解釋權歷來是十分慎重、非常嚴肅認真的,不到萬不得已,不輕意行使。全國人大常委會行使解釋權的出發點和目的,就是為了保證「一國兩制」方針和基本法的貫徹實施,為了保持香港的長期繁榮穩定。比如,一九九九年解釋,就是考慮到會有一百六十七萬內地居民可以湧到香港,給香港社會、經濟造成嚴重衝擊,而在終審法院作出終審判決後,香港又無法自身來化解這一難題,全國人大常委會才對基本法有關條文的含義作出解釋。這次的情況也是一樣。自從去年「七一」以來,香港社會對基本法附件一和附件二關於行政長官和立法會兩個產生辦法在二○○七年以後是否需要修改問題產生了較大的不同理解和認識,實質是對香港特區未來政治體制的發展有較大的不同理解和認識,而這個問題關係到「一國兩制」方針和香港基本法的貫徹實施,關係到中央與香港特別行政區的關係,關係到香港社會各階層、各界別、各方面的利益,關係到香港的長期繁榮穩定,因此,中央一直高度關注。由於對這個問題爭論不休,已經在相當程度上影響到香港集中精力發展經濟、改善民生;已經出現了把這場討論引導到偏離基本法規定的傾向,從而也就從根本上影響到香港政制發展理性的、健康的討論和順利進行。正是在這種情況下,全國人大常委會在經過反覆研究,廣泛聽取各方面的意見,包括依照法定程序徵詢全國人大常委會香港基本法委員會的意見,聽取香港基本法起草委員會成員和香港特區政府政制專責小組反映的香港各界人士的意見以及港區人大代表、政協常委的意見後,依照憲法和基本法的規定行使解釋權,對香港基本法附件一和附件二有關規定的含義作出解釋,全國人大常委會組成人員在審議中一致認為是十分必要、非常及時的。

 

全國人大常委會行使基本法解釋權歷來是十分慎重、非常嚴肅認真的。全國人大常委會行使解釋權的出發點和目的,就是為了保證「一國兩制」方針和基本法的貫徹實施,為了保持香港的長期繁榮穩定

 

第四,如何正確認識全國人大常委會釋法的性質、功能和原則

 

通過這兩天座談,使我對兩地法律制度差異有了更深刻的了解。如上午與法律界座談,既聽到支持釋法的聲音,也聽到不少反對釋法的聲音,而且同時聽到各自的理據,其中因兩地法律制度不同帶來的問題是顯而易見的,比如對這次釋法是解釋還是修改,堅持用普通法解釋基本法的,堅持這次釋法不是解釋而是修改;堅持用內地法律制度解釋基本法的,堅持這次釋法是解釋沒有修改。所以我在座談會上說,兩地法制差異,用法言法語叫法律衝突,是一門大學問,還須進行長時間的磨合,我說了八個字「來日方長,探討不止」。根據內地法律制度,法律解釋與法律修改不同。從性質上講,法律解釋是對法律含義的闡述,不是創設新的法律規範,也不刪減法律規範。修改是改變法律規範。從功能上講,根據我國立法法規定,法律解釋適用於兩種情況:一是法律的規定需要進一步明確具體含義的,二是法律制定後出現新的情況,需要明確適用法律依據的。法律解釋不創制新的規則,只是對原有含義的明確。比如,這次釋法關於行政長官和立法會兩個產生辦法「如需修改」 由誰確定問題,基本法附件一和附件二的規定確有不夠清楚之處,需要進一步明確,就屬於第一種情況。

 

行政長官向全國人大常委會提出報告,違不違反基本法關於行政長官向中央人民政府負責的規定,這是不違反的。因為香港特區政制是全國人大制定基本法規定的,修改權在全國人大

 

又比如,一九九六年全國人大常委會關於國籍法在香港特別行政區實施的解釋,就屬於第二種情況。從原則上講,由於法律解釋是對法律規定的含義的闡述,因此,法律解釋必須忠實於原意,既不能簡單地看條文的字面含義,也不能根據個人理解隨意解釋,更不能根據哪些人的好惡來解釋。如這次關於「二零零七年以後」是否包括二零零七年問題,就有不同理解,最後嚴格根據立法原意作出解釋。要忠實於立法原意,就必須將一部法律的有關各條規定聯繫起來看,有時甚至要與其他法律的有關規定聯繫起來看,從整體上把握法律規定的真實原意。比如,關於行政長官和立法會兩個產生辦法「如需修改」,有的認為是指「立法會認為如需修改,則三分之二通過」、「行政長官認為如需修改,則同意」、「全國人大常委會認為如需修改,則批准或備案」,而不是將「如需修改」作為中央享有的事先決定權;有的認為立法會產生辦法向全國人大常委會備案,與基本法第十七條中的備案有何不同?與內地其他法律中的備案有何不同?如果將其理解為「可以備案」、「也可以不備案」,就與「批准」沒什麼差別了。有的認為解釋中行政長官向全國人大常委會提出報告違不違反基本法中「行政長官向中央人民政府負責」的規定?這些問題,如果僅從這些規定的字面上看,可能很難準確把握立法原意,只有把它同香港特別行政區的法律地位、基本法其他各條規定聯繫起來考慮,才能準確把握它的真實含義。比如「如需修改」由誰啟動,如果是立法會啟動,應寫成「如立法會認為需修改……」,現在寫法是「如需修改」,須經立法會三分之二通過,顯然有個需要明確誰啟動的問題,聯繫到單一制的國家結構形式,地方的政制由中央決定 (基本法第四章專門用一章規定了政治體制) ,那麼政制的改變也需由決定的機關來決定,這是符合法理,順理成章的。又如附件二修改立法會產生辦法的備案與十七條備案有何不同。十七條是本地立法的備案,立法會通過、行政長官簽署即生效,然後再報全國人大常委會備案,人大常委會如認為不符合本法關於中央管理的事務和中央與特區關係的條款,可以將法律發回。這與內地省、自治區、直轄市人大及其常委會制定的地方性法規報全國人大常委會備案、全國人大常委會認為違反憲法和法律可予以撤銷的做法差不多。附件二的備案不是本地立法,這裡的報備案類似內地一種備案不立即生效,要經過一個法定審查期,無異議才生效的模式。這裡的備案與批准的不同是,行政長官由中央任命,因此,行政長官產生辦法的修改要報中央批准,兩者相一致;立法會議員是由特區通過功能團體和分區直選產生,不須中央批准,因此備案認可,兩者也是匹配的。在操作上,批准要全國人大常委會作決定,備案由全國人大常委會發布公告表示接受就可生效。再如行政長官向全國人大常委會提出報告違不違反基本法關於行政長官向中央人民政府負責的規定,是不違反的。一是因為香港特區政制是全國人大制定基本法規定的,修改權在全國人大,修改的批准權在全國人大常委會,行政長官向全國人大常委會報告順理成章。二是基本法中有關於行政長官報全國人大常委會的規定。如第十七條是,特區立法會制定的法律「三讀」通過後,行政長官簽署後報全國人大常委會備案;特區終審法院法官和高等法院首席法官的任命或免職,行政長官要報全國人大常委會備案。關於釋法我曾用「一加一等於二」說明釋法沒有修改原意,有人不贊成,說一加一明明等於二,怎麼是一?我願改改比喻。比如按手印,第一次按得太輕,看不清楚,然後再原來的手掌紋上再用力按一次,手還是這隻手,但更清楚了。不知這個比喻是不是對大家理解解釋的含義有幫助。

 

總之,全國人大常委會這次釋法,如同過去對國籍法的釋法和對居港權的釋法一樣,中央毫無任何的私利,都是為茩輕鉿n,都是為荋鉹H的福祉,都是為荌禰貌k的正確實施,都是為荂u一國兩制」偉大事業的成功。謝謝各位!

 

陳甘霖(全港各區工商聯)長官候選人若由港人組成的資格委員會先通過,再由全國人大審核委員會通過後,再普選,有無違反基本法

 

答﹕基本法內無規定這樣的審查機制,只是規定了有廣泛代表性的提名委員會來提名。

 

劉宇新(工商界人士)市民形容這次釋法是為香港部分人士包括部分專業人士補課,為廣大香港市民上基本法課,是否同意

 

答﹕釋法主要是政制發展討論中遇到的程序問題,如同時也能收到基本法廣為宣傳的效果,當然求之不得。

 

楊森(民主黨主席):93 年魯平主任曾說第三屆立法會選舉是特區自行決定,但釋法設置關卡,是否推翻魯生講法民主黨對釋法表示遺憾,人大能否以後不再任意釋法,維護高度自治。

 

答﹕不管是誰說的話,最後都要以人大常委會的釋法為準,這是最高權威的,也是最體現出基本法立法原意的。

 

人大不可能承諾今後不再釋法,因為釋法是憲法和基本法賦予人大常委會的權力。給了這個權力,相應就有責任。所以如果承諾說不釋法,就把人大常委會置於違憲的境地。

 

說釋法就打擊了一國兩制,高度自治,我剛才演說時已說過,因為人大釋法是一國兩制的應有之義,也是對高度自治的可靠保障,是對基本法正確貫徹實施的最高監督。按基本法辦事,不應該有那樣一個後果,破壞了一國兩制或損高度自治。

 

司徒華(立法會議員)行政長官向中央提交報告之前,是否有一段諮詢期,時間多長何時提交報告提交前會否公布

 

答﹕這個問題由曾蔭權司長回答更合適些。

 

李柱銘(立法會議員)基本法159 條第四款說明,本法的任何修改,均不得同國家對香港既定的基本方針政策相柢觸,但158條沒有同樣的條文。是否人大常委使用解釋權時,可以同國家對香港的既定的基本方針政策相柢觸。若不是,為何158條無這一款

 

答﹕159條是基本法的收尾之作,是管著基本法的,對所有條文都需遵循此原則。

 

祈俊文(美國駐港總領事)你會確認人大常委會會保持釋法的罕有性嗎

 

答﹕回歸剛七年,有很多需要磨合的地方。人大都是在萬不得已時,為了香港好,作出該舉動。我注意到報章上有人引用我200041日在香港的演講,其中一句話﹕人大既已授權,今後不會也不必頻繁釋法。其實這只是一個方面,我還講了另一句話﹕必要時,人大常委會進行釋法,希望大家以平常心對待,因為我本來就是一國兩制的應有之義。非現在就能承諾不再釋法,不能預期。

 

帕盛文(英國駐港總領事)釋法是否能解決所有問題,不需要進一步釋法

 

答﹕當然解決不了所有的問題,只是政制發展的程序問題。今後是什麼情況,應該有多種方式。通過這次解釋,把政制發展基礎打下來了。原來我講的「搭橋」,橋搭起來以後,大家齊心協力過河。其中也需要廣泛地集思廣益,尋找一個各方都能接受的。但是不是今後一定不釋法或釋法,我也不能給你一個明確的答案。

 

涂謹申(立法會議員)立法法內的新情況是否與立法原意不一致立法原意是否有發展性如何分別解釋法律與修改法律

 

答﹕有新的情況發生了,如能通過第二種情況來解決,那也是可以解決的,就是法律制訂後,又有了新的情況,要明確其法律意義,如果能在原法律條文舝以新的意義來明確,那就明確,如不行,那就要修改。

 

在內地掌握釋法時也是這樣,刑法 中對國家工作人員貪污的處刑重,非國家工作人員的處刑叫侵,輕一些。村委會以前以侵罪處理,但一些財力雄厚的村委會,且需要承擔一些政務活動,作為執行鄉政府行為中若有貪污行為,那就以國家工作人員來論罪,這便是一種新情況發生,可以在原條文 中找到新的意義,那實在找不到,那就要修改。有了新的情況,硬要去找到原義出來。

 

99年居港權問題,因為條文確實是原來的含義,但寫得不清楚,港人所生子女,指的是成為永久性居民後所生的子女,這也不是誰的責任,但條文中有不夠清楚的地方,現在把它解釋出來。我曾講到,不要是167萬,就是267萬,你也不能硬解釋,那就必要修改該法律。

 

馮志堅(金融服務界)如特首不提出修改報告,人大常委如何判斷香港實際情況和有修改需要,如何通過董或港府向立法會提出,又特首對獲通過的議案不同意,不向人大備案,結果又如何

 

答﹕特首提不提報告,按解釋來說,大家一直在說啟動權在何處從提報告的角度,修改的啟動權在行政長官。提出報告後,人大常委會確定,也是啟動,此啟動權在人大常委會,這是一致的。首先提出應在行政長官,若未提出報告,應是行政長官的考慮,若人大判斷,超越行政長官,一定要啟動,這與第三條是不符合的。首先是行政長官,然後是人大常委會,不可能人大常委會先判斷需不需要改。

 

何俊仁(民主黨副主席)此次人大釋法實際是修法,因為附件內根本無事前批 准的機制。如釋法是無中生有,是否意味著,將來可透過釋法,可指定參選行政長官前,候選人也要批準。

 

答﹕我已說得很充分,再說大家也很煩。能否指定行政長官候選人,基本法內無此規定。

 

馮檢基(民協主席)人大常委會對政改有決定權,但港府的啟動機制由人大常委會同意後再給特區,此機制為何不授權予特區政府行政機關,以加強一國兩制

 

答﹕這個問題不是釋法,是修法,這是一個修改,因為現在沒有這樣的規定,解釋不出來。

 

曾德成(全國人大代表)釋法第三點議案表決程序的法案及修正案等,是否都不能由立法會提出

 

答﹕按這條,修改法案及其修正案,這是一體的,立法會議員都不能提。這又牽涉到兩地法律差。講到法律草案時,這個草案既可以是原來的草案,又可以是修正案,修正案在內地也能叫做法律草案。但考慮到特區的習慣,再把他表述出來,修正案也在其內。有一法理,如立法會議員提出政制體制,政府運作,公共開支的修正案的話,又被立法會通過,那等於是變成了立法主導,而非行政主導。修正案和法律草案要統一起來。

 

結束語﹕替鄒哲開和曹二寶說明一下,涂謹申先生、何秀蘭小姐、馮檢基先生三人當時給我的信已收到,我跟馮檢基先生很熟,籌委會曾在一起工作。他在電視上說要以向太太五次求婚的精神來見我,我很感動,但可能你太太當時就你一個人追,追了五次,但我如果開了這個口,要來當面談的會很多,也很難擺平,沒有這個時間。楊森李柱銘的信我都收到了。