李柱銘:人大釋法 糖衣毒藥

 

對於人大常委會就《基本法》附件一第七條特首的產生方法及附件二第三條立法會的產生方法進行解釋一事,普通市民隨茪F解討論加深,開始明白人大釋法的禍害,反應也逐步升溫。

 

據悉,人大釋法的其中兩項議題是:一、附件一第七條中的「二○○七以後」是否包括○七年;二、上述兩條款的啟動權誰屬。有人說,這兩點都是《基本法》內未有清楚言明的地方,釋法有何不可呢?這不是人大常委會的權力嗎?況且就第一點而言,廣泛意見甚至中央人士也曾認同:條款中的「二○○七以後」是包括○七年的,既然釋法能澄清問題,避免爭拗,不就是一件好事嗎?

 

其實,這次釋法絕不可能是「平和」的,表面看來或有一些小恩小惠,但這都是慢性的糖衣毒藥,危害一國兩制和高度自治。現在我純粹從法律角度來剖釋一下。

 

香港現行普通法制度,在奉行普通法的國家,一般都是由法院擁有憲法和其他法律的解釋權。但在香港,根據《基本法》第一百五十八條第一節,說明人大常委會擁有《基本法》的解釋權。在中國的法制中,該解釋權是沒有任何限制的,而且是一錘定音,沒有任何其他途徑可以推翻。因此,人大常委會即使將黑說成白,將是非扭曲,我們也沒有能力阻止,惟有依賴他們自我約束,不會隨意使用釋法的權力,用政治扭曲法律的解釋。

 

但是,第一百五十八條並非只有第一節的。當年制訂有關條款時,草委們考慮到,由於人大的解釋對法院的判決有約束力,所以總不能每當案件涉及《基本法》條文的解釋時,就要暫停來等待人大常委會進行解釋。因此,我們要求在第一百五十八條上,加入第二節,授權法院在審理案件時,可對《基本法》關於特區自治範圍內的條款自行解釋,並且在終局判決前,法院也可以解釋《基本法》的其他條款(即第三節)。另外,亦有草委認為人大作出解釋前,必須了解香港的意見,所以便加入第四節,在人大釋法前,要先徵詢由六位內地成員、六位港方成員組成的《基本法》委員會的意見。

 

每一節的訂立,也有其需要及原因。故此,我們看第一百五十八條時,不可只看人大常委會獲賦予的權力;同時也必須從整體來看,尤其是在香港普通法制度下。若然人大常委會經常主動釋法,架空香港法院的釋法權,將會嚴重破壞特區的司法制度,所以人大必須抑制,動輒行使其釋法的權力。

 

在第一次居港權釋法時,特區政府因不滿終審法院的判決而邀請人大常委會再次解釋涉及的條款,藉以推翻終審法院的解釋。然而,今次的政制釋法卻是由中央主動提出,這是一個極不尋常的舉動,因為目前並沒有任何有關該兩項條款的訴訟,釋法是完全沒有需要的。此外,就算涉及訴訟,人大常委會也應該讓法院先作解釋,根本沒必要即時釋法。況且,附件一、二提及的有關程序已經非常清楚,混淆所以出現,不過是某些人刻意將水搞渾,但中央卻煞有介事,用人大釋法來釋疑止爭,結果反過來製造混亂和衝突。

 

有人說,這次釋法是絕無僅有,藉以安定民心,第一次居港權釋法,他們也說是迫不得已,現在卻進一步「主動」釋法,令人難以相信人大釋法是絕無僅有。不斷釋法的後遺症是:這個先例一開,就像在《基本法》開了一個黑洞,往後每當遇上《基本法》容許,但中央不喜歡的建議,人大常委會也可隨時運用解釋權,架空特區法院和普通法的法制,將該條款重新解釋,變相補充立法,吸去港人的權利,「兩制」及「高度自治」最終也會被這個黑洞吞噬。

 

另外,就是釋法的第二點:啟動權誰屬。從曾蔭權連日來的言論,可見人大釋法的核心,就是企圖將附件二第三條的「備案」與附件一第七條的「批准」等同,將中央由最後的把關角色提升為發號施令的總指揮,掌握政制民主化的啟動權。

 

事實上,《基本法》附件一第七條與附件二第三條,提及修改特首和立法會產生方法的程序,一點也不含糊;同樣先由立法會三分之二議員支持通過,接茯O行政長官的同意。唯一的分別是中央修改條文的角色:修改特首的產生方法,最後必須得到人大常委會「批准」;修改立法會的產生方法,就需要報人大常委會「備案」。

 

《基本法》第十七條對「備案」的定義有清楚的解釋,所有由立法會制訂的法律都需要報人大常委會備案,備案不影響該法律的生效,人大常委會在徵詢《基本法》委員會後,如認為立法會制訂的任何法律不符合《基本法》關於中央管理的事務及中央和特區的關係的條款,可將有關法律發回,但不作修改。經人大常委會發回的法律立即失效。

 

由此可見,「備案」與「批准」兩者除了字眼上的分別,意義上也是明顯不同的。「批准」就是得人大常委會同意後,法律才會正式訂立和生效,而「備案」就屬通知性,是在法律訂立、即時生效以後,只須報人大常委會存檔,一旦人大常委會認為該法律有問題,才將之發回。故此,如要硬將兩者等同,顯然有違《基本法》的原意。

 

近日,曾蔭權司長所說的「政治現實」,是為了避免有關法律最終被人大常委會否決或發回,因而必須先得到中央的同意,才啟動修改程序。按他的邏輯,豈不是在特區政府向立法會提出任何草案以前,為了避免人大常委會將來會將通過後的法律發回重議,那就必須在未提案前先諮詢中央的意見?香港每一年要訂立這麼多法律,人大常委會都要在所有香港法律提案前先看看,訂立後再看看,他們又怎能負擔得了這麼多的工作?可見這並非《基本法》「備案」的原意。曾司長強詞奪理的講法,完全是無中生有,背後的動機是為中央擁有政改啟動權製造法理依據。

 

上述兩點已清楚說明,《基本法》不接納「批准」與「備案」具有同樣意思的,若人大釋法時將兩者等同,就是違反《基本法》。無奈如前文所述,人大常委會的解釋權,是可以因政治的需要,將黑說成白。現在,他們把「備案」說成與「批准」一樣,我們也沒法子推翻。

 

除此之外,曾司長言論不合理之處,就是將原先希望靈活處理的表決程序複雜化。根據《基本法》草委主任委員姬鵬飛於九○年向人大會議說明《基本法》的言論中。他表示特首及立法會的具體產生辦法由附件來規定,就是考慮到這樣做比較靈活,方便有必要時作出修改,讓有關安排不需要使用較嚴格的《基本法》第一百五十九條的修改程序,來修改特首與立法會的產生方法。其實,即使是一百五十九條修改《基本法》的安排,特區也擁有獨立的提案權,並不需要中央同意,便可以啟動修改程序。由此觀之,曾司長說要三方面同意才可啟動修改特首與立法會產生方法的程序,旨在增加政制民主化的難度,有違《基本法》設立附件的原意。

 

事實上,《基本法》附件一、二的修改程序已經非常清楚,縱然中央在修改程序初期看似沒有參與的空間,但按《基本法》第七十四條,凡涉及政治體制的法律草案,惟有特區政府才可以提出。若然中央不希望推行全面普選的話,我們的特首大有可能會因中央的憂慮而拒絕提案,在這個情況下,港人也沒有其他辦法。換言之,雖然中央是在最後把關的位置,但其影響力絕對可以在修改過程中發揮出來。這足以證明人大釋法是多此一舉,有弊無利。

 

我相信今次釋法以後,中央也許未必會即時制止政改討論;但是一旦確立了中央擁有政制民主的啟動權,中央便可以明正言順詮釋「如需修改」,斷定特區的「實際情況」,決定民主步伐是否「循序漸進」。他們不但可以拒絕在○七、○八年推行民主普選,甚至可以在二○一二年或二○三七年,繼續拒絕普選。

 

由此可見,人大釋法後,一方面破壞了特區法制,損害「一國兩制」、「高度自治」,另方面更會使特區政制民主化,處於一個非常被動的位置:普選特首和全體立法會議員,只能等待中央賜予。

 

這是你我也不欲見到的情況,所以市民大眾要凝聚力量,全力反對人大釋法,維護特區的高度自治和一國兩制。同時,中央與特區政府在拍手叫好之時,也要詳細考慮釋法對香港社會的嚴重影響,懇請他們三思而後行。

 

作者為民主黨立法會議員及《基本法》前起草委員

 

(刊載於200443日蘋果日報)