香港特別行政區立法會議員何秀蘭

就人大常委會將引用《基本法》第158條第1款的權力

對附件一第七條和附件二第三條作出解釋的問題

提交的意見書

二○○四年四月二日

 

前言

 

1.     三月三十一日,本人及兩位香港特區立法會議員馮檢基先生及涂謹申先生與中央政府駐港聯絡辦公室研究部部長曹二寶先生會面,討論全國人民代表大會常務委員會(人大常委會)將於四月二日至六日的會議席上,引用《基本法》第158條第1款的權力對《基本法》附件一第七條和附件二第三條作出解釋的問題。

 

2.     雙方未有就釋法事件達成共識,為清晰向人大常委會陳述意見,現附上本人的書面意見,請中聯辦在人大常委會討論上述議程前代為轉交人大常委會。

 

《基本法》第158條──行使解釋《基本法》的權力

 

3.     《基本法》第158條第1款規定:「基本法的解釋權屬於全國人民代表大會常務委員會。」按照目前的憲制安排,人大常委會有權自行作出解釋《基本法》的決定。

 

4.     然而,本人認為人大常委會無必要就《基本法》附件一第七條和附件二第三條作出解釋,現將理由載列如下,懇請人大常委會詳細考慮本人的意見:

 

原則性問題

 

5.     第十屆全國人大法律委員會副主任委員、全國人大常委會副秘書長及香港特別行政區基本法委員會主任喬曉陽先生在二○○○年四月在港出席《基本法》十周年紀念活動時表示,《基本法》解釋權是屬於人大常委會,但人大常委會絕不會輕率作出解釋,港人無須擔心。

 

6.     喬先生提出中央在行使權力時會「自我約束」,這正是維護「一國兩制」,維繫港人對中央政府信心之所在。除第158條外,《基本法》賦予中央政府各個機構權力處理香港事務,例如對行政長官及行政機關主要官員的任命(第15條)、發回不符合《基本法》的本地法律(第17條)、宣佈緊急狀態並在港實施全國性法律(第18條)等。主權移交六年多以來,港人對中央政府的信任程度逐漸增加。但一九九九年行政長官向國務院提交工作報告,隨後人大常委會就居留權問題解釋《基本法》第22(4)條及24(2)(3)條,港人對《基本法》和「一國兩制」的信心大減,至今尚未復原。

 

7.     香港市民尋求改善特區的管治質素,就政制發展問題提出廣泛理性的討論;但由政務司司長曾蔭權先生領導的政制發展專責小組的第一階段諮詢仍未完成,市民於三月二十六日突然得悉人大常委會將於四月二日至六日的會議再次解釋《基本法》,香港市民普遍感到諮詢工作未做好,市民的意見不被重視,質疑中央政府沒有「自我約束」。

 

8.     本人理解釋法議程是按委員長會議議事規程在會議前七日提上議程,人大常委會行使這項權力,雖然合乎國家法律和《基本法》,但卻不符喬曉陽先生所講「自我約束」的精神。

 

9.     在「愛國論」爭議期間一項民意調查顯示港人對中央政府的信任程度減低[1],可以預期人大常委會一旦通過釋法草案,數年來中央政府在港人心中建立的信心可能急劇下跌。

 

法律問題

 

10.  《基本法》附件一第七條和附件二第三條所載列是程序問題,並不涉及原則及理念的闡釋。再加上該程序的字面意義是清晰明確,中央政府的角色已在條文內充分說明,本人認為並無必要進行解釋。更有甚者,若最終解釋較諸現有的條文字義有所出入,便會形同修改《基本法》,繞過第159條修訂《基本法》的程序。

 

11.  《基本法》第159條訂明:「《基本法》的修改提案權屬於全國人民代表大會常務委員會,國務院和香港特別行政區。香港特別行政區的修改議案,須經香港特別行政區的全國人民代表大會代表三分之二多數、香港特別行政區立法會全體議員三分之二多數和香港特別行政區行政長官同意後,交由香港特別行政區出席全國人民代表大會的代表團向全國人民代表大會提出。」顯然易見,修訂較解釋的程序嚴謹。

 

  

12.  因此,若今次釋法的結果令人有所質疑,便可能模糊《基本法》的解釋權和修改權,模糊第158條及第159條的涵蓋範圍,造成法制上不明朗之處。

 

程序問題

 

13.  根據第158條第4款,人大常委會在進行解釋前,徵詢基本法委員會的意見。人大常委會按有關程序在釋法前進行徵詢。

 

14.  可是本人認為,就算程序上符合《基本法》的規定,中央政府有須要顧及立法程序上港人的合理期望。列載於規則條文的時序只保障基本程序有所依循,然而,絕大部分的法例,特別是一些影響深遠及具爭議性的立法建議,均是經常長時間反覆的諮詢和討論,取得社會共識才交議會表決。縱使諮詢和討論須要較長時間,但得到成熟蘊釀,社會接納才通過的法律,可確保暢順施行,得到市民支持,才有公信力和認受性。

 

15.  在這個背景之下,請中央政府理解在法規程序以外考慮港人的感受和意見,例如,公佈釋法草案的內容,預留時間讓港人討論,立法程序公開透明等。但自三月二十六日提出釋法建議以來,到四月上旬便已經要審議通過,而直到現在,市民亦只能在個別人士口中得知釋法的大概範圍,更沒有草案的條文可供討論。因此,若人大委員會最終通過釋法草案,程序上雖然符合國家法律和《基本法》,但沒有顧及香港民心,就算通過亦不能令人信服。

 

 結論

 

16.  特區政府民意長期低落,除了施政失誤,在體制上先天缺乏民意認受亦是主要的原因之一。因此,普選不單止是市民的共同期望,亦可以解決目前施政困局,挽回特區政府的威信。現時特區就政制發展的討論大體上是理性的,縱使對政制發展步伐有所不同,經過不斷的討論,總可達致社會共識,勝於即時釋法為討論設界限。再次釋法最終會造成中央政府、特區政府及香港市民三輸的局面,也會對香港的原有司法制度和法治基礎和信心,造成打擊,影響香港作為國際金融商貿中心的角色,減低特區在國家發展經濟中可以作出的貢獻。

 

17.  法律的權威性基於清晰明確,可以預期。五年之間,一再釋法將令港人無所適從,削弱《基本法》的權威和尊嚴。

 

18.  最後,本人促請人大常委會重新考慮釋法對香港造成的負面影響,撤回釋法建議,讓香港市民有更大的空間討論政制發展,凝聚社會共識,按照《基本法》的程序確立香港未來的政治體制。

 

 

-完-



[1] 港大民意網站發放特區及中央政府的最新民望數字、市民對前途的信心、及政治團體的最新評分,200432日。(http://hkupop.hku.hk/chinese/release/release170.html