一、《基本法》第廿三條的由來

二、叛國

三、煽動

四、分裂國家

五、顛覆

六、竊取國家機密

七、禁止與外國政治性組織聯繫


一、《基本法》第廿三條的由來

  中國與英國在1984年簽訂《聯合聲明》後,北京立即便致力創造一個恢復在港行使主權的法律框架。1985年6月,全國人民代表大會設立了一個由59人組成的「《基本法》起草委員會」(草委會),開始草擬的工作。草委會有36位內地成員及23位香港成員。草委會在1988年4月發表了《基本法》的第一稿,並因此而成立「《基本法》諮詢委員會」(諮委會),以收集香港社會的意見。當時草擬的條文(在第一稿中的廿二條)跟現時的廿三條有顯著的分別:

「香港特別行政區須立法禁止任何破壞國家統一或顛覆中央人民政府的行為。」

  諮詢期間得到廣泛的迴響,諮委會共收到超過73,000份意見。傳媒朋友、法律界、政治評論員、立法局議員及很多諮委會成員猛烈批評條文字眼太含糊、範圍太廣,並會為香港帶來類似「反革命罪」的法律,剝奪港人的權利和自由。更重要的是從法律角度來說,該條文包含一些與普通法不一致的概念,而普通法卻是香港特別行政區繼續採納的法律。收到的意見包括刪除「顛覆」這個在普通法中是不存在的字眼,而在很多司法管轄區都濫用顛覆的概念,也有意見要求對條例中列明需要立法的罪行作更清晰的界定。

  這些關注點在1989年2月發表的《基本法》第二稿中只有部份得到接納。雖然在第二稿中刪除了「顛覆」這個字眼,但修訂後的廿三條仍然廣受關注。修訂後的條文是:

「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂或竊取國家機密的行為。」

  第二稿加上「自行立法」的字眼,令特區可在其認為有需要的時候才進行立法。然而,在諮委會收到的意見中,對草案訂明的罪行未有清晰的界定仍然深表憂慮。但1989年中國不幸發生了六四天安門事件,令到草委會及諮委會的工作都停頓下來。草委會的工作在數月後恢復,諮委會亦歸納了的各界意見並總結如下:

"叛國、分裂國家、煽動叛亂的行為及竊取國家機密" 並無任何定義,十分容易被濫用。誰人有權解釋上述概念?發表言論、刊物及藝術創作的自由會否被禁制?

"叛國、分裂國家、煽動叛亂的行為及竊取國家機密" 的概念過於籠統,況且,自由民主和共產專制國家對這些概念的解釋有很大差別。此條款的解釋權又在中國人大常委手中,故須對 "叛國、分裂國家、煽動叛亂的行為及竊取國家機密" 的概念具體規範或沿用現行的法例。否則,此條款將大大侵犯言論和新聞自由。

  雖然收到了這些意見,鑑於北京政府在六四事件後認為需要加強對香港的控制,草委會反其道而行訂立了一份更為保守的《基本法》最後稿,將顛覆罪重新引入,更加上有關政治性組織的條文:

「香港特別行政區應自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為,禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進行政治活動,禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯繫。」

  正如草擬《基本法》其他條文一樣,草委會忽視公眾對廿三條的意見的主因在於中央政府因六四事件而起的警覺,令他們的態度轉趨從嚴。香港當時大力支持北京的民主運動,香港人不單口頭上支持,而且更籌款並在六四前夕將款項及補給品運送給在北京的學生。鎮壓過後,香港社會對北京使用武力的批評,更加深了北京對香港成為所謂「顛覆基地」的恐懼。因此,廿三條的範圍擴大了,在起草階段對廿三條的批評亦被忽視。上述嚴苛條文順利獲得通過,《基本法》亦在一九九○年四月四日正式頒布。

 

二、叛國

叛逆罪始於普通法,英國議會在1351年訂立《叛逆法令》,首次將概念成文化。最初的叛逆罪廣泛地訂為對君主不忠,罰則嚴厲,後來收窄至向國家開戰,或在戰爭中協助或教唆國家的敵人。在大多數的司法管轄區中,是否有意圖觸犯叛逆罪行是很重要的。如果只是意外地或不知情地協助國家的敵人,則不能算成干犯叛逆罪行,不過可能因其他法例而被檢控。

 

三、煽動

         煽動是跟叛國關聯的,因為煽動就是鼓動其他人叛亂,反抗政府。從前,煽動的定義是很廣闊的:

"煽動是反抗社會的罪行,與叛國相聯,而且通常在叛國的一段短時間前發生。煽動的目的是鼓動他人對政府的不滿及反感,從而激起他人反抗政府……煽動通常是鼓動他人反抗及叛亂。煽動被形容為不忠的行為。"

由這個定義看來,煽動是一個有效的壓制批評政府言論的工具,而最初亦是用作壓制所謂「非法社團」或被判斷有「煽動意圖」的聚會。隨後,大多數司法管轄區引進了「意圖」的要求,即要入罪的話,發表言論或進行行動的人需為有意圖地鼓動他人武力對抗政府,這個罪行涵蓋的範圍便大大收窄了。美國在這方面更進一步。最高法院在 Brandenburg v. Ohio 的案件中,裁定 "除非言論的目的是鼓動即時的非法行為,而且是可能鼓動該等行為」,否則言論受到保障,不能檢控"。換句話說,講者的言論不僅是有意圖地激起對政府的威脅,而且是極可能真的激起這種威脅,罪行才能成立。加拿大判例法亦訂立了一個高標準:法庭曾經強調單憑鼓動暴力行為並不足以構成罪行,該等受到鼓動而引起的暴力或蔑視行為還必需是「以擾亂按憲政成立的政權為目的」。

 

四、分裂國家

  分裂是試圖分裂中央政府,並宣佈獨立成為一個國家,或轉而效忠另一個國家的政府。由於任何分裂活動勢必視為叛國或進行恐怖活動,現時對訂立反分裂罪行的需要備受質疑。分裂國家罪行有機會被用作壓制和平及合法地提倡的政治改變或政體獨立。基於長期以來北京與台北就台灣地位的爭拗,以及西藏問題、新疆問題、以至內蒙問題等,分裂罪行在內地的環境下是一個特別棘手的問題。所以,特區就處理分裂國家的問題時,應特別謹慎,切不應將公開討論台灣、西藏或其他大陸地區前途的言論刑事化。

 

五、顛覆

  顛覆也許是最容易被濫用的罪行。因為顛覆罪並不存在於普通法中,所以難以將之準確定義。在少數有類似罪行的普通法國家中,通常指謂以武力推翻政府。其中一個有顛覆罪的普通法國家──澳洲,將顛覆罪界定為以「推翻或破壞按憲法成立的聯邦或國家或地方政府」為目的的行為。武力或其他不合法行為是該罪行必不可少的元素,一些旨在對抗軍隊、對抗社會及公共秩序的行為,亦包含在顛覆罪行之內。

  一如分裂國家的概念,大部份顛覆涵蓋的範圍,或更適宜以反恐怖活動罪行或叛逆罪涵蓋。負責草擬澳洲顛覆罪行的人曾於評論中強調顛覆罪行只能包括「以直接或最終推翻按憲法成立的政府為目的,同時削弱或破壞該政府」的行為。任何提倡以憲法允許的方法改變政府的行為均不應視為顛覆。即使在這相對嚴謹的定義下,一個行為的「最終目的」是否推翻政府很容易受主觀影響,所以罪行還是有被濫用的可能,言論及集會自由還是受到威脅。

  澳洲政府亦有關注「顛覆」一詞的模糊之處,並在1986年將「顛覆罪」從法律中移除,代之以「因政治目而鼓吹的暴力」。這修改更加強調武力為必不可少的元素,令澳洲跟其他濫用顛覆罪的司法管轄區分別出來。

  在中國大陸,使用顛覆罪就更普遍了。顛覆罪可見於《刑法》第105條,將「組織、策劃、實施顛覆國家政權、推翻社會主義制度」及「以造謠、誹謗或者其他方式煽動顛覆國家政權、推翻社會主義制度」刑事化。所有重要詞語和概念在此皆無清晰定義,令政府打壓異見者時有很大的彈性。跟其他有關危害國家安全的罪行一樣,某行為無需證明有危害國家的意圖或實際造成損害,便足以構成顛覆罪行。刑法於1997年修訂的時候,已有人認為刑法第105條會成為壓制和平的異見人士的最常用的工具。一如所料,在過去幾年,不少知名的異見人士受到檢控,包括不少在1998及1999時被判入獄的組織中國民主黨的異見人士。

  雖然《基本法》明確表明香港的法律制度會維持跟內地不同,然而早有論者預言1997年修訂的中華人民共和國刑法就是要更新內地的法律,以便跟香港的法律「相容」。如果使兩地法律制度調協的目的一如內地法律學者認為是恢復行使香港主權的目標之一,那廿三條立法就更為複雜了。內地有關顛覆及其他有關國家安全的法律的訂立和執行遠低於國際標準,隨著廿三條的訂立拉近了兩地法律的距離,那將香港對人權的保障將大受影響。

 

六、竊取國家機密

  禁止竊取國家機密的法例在殖民地時期是由英國法令延伸至適用於香港,直到主權移交前夕通過《官方機密條例》才成為本土法例。鑑於法例是處理官方機密和敏感的資料,這類的法例常常被內地機關濫用,香港方面須修訂立法防止濫用並附合《有關國家安全、自由發表意見及獲取資訊的約翰內斯堡公約》的國際標準。法例旨在規管間諜活動及非法披露官方資料。條文有一假定對被告人極為不利,它指出即使缺乏有力證據,若任何人的目的看似有損國家安全及利益(包括可基於被告人已知的品格、行徑及案件情況而推定),均可因觸犯《官方機密條例》而被定罪。

  若有人進行諜報活動,而目的在於有損中華人民共和國或香港特區的安全和利益,均屬違法。但對怎樣才構成有損兩地的「安全和利益」,卻無清鄍面的界定,日後或會被濫用;至於非法披露方面,在草擬《官方機密條例草案》時曾有議員質疑其與《基本法》廿三條「竊取國家機密」兩者的關係,認為後者的涵義較前者狹窄。非法披露的罪行主要禁止公務人員非法披露保安及情報、防務、國際關係以及犯罪及刑事調查的資料作出披露;以及禁止任何人從公務人員的非法披露而取得上述的受保護資料而作出損害性披露。

 

七、禁止與外國政治性組織聯繫

  在主權移交前並無類似的條文。由委任產生的臨時立法會在1997年通過修訂《社團條例》,旨在禁止外國政治性組織或台灣政治性組織與本地政治性團體(即政黨,或主要功能是為參選人作宣傳或準備的組織)有聯繫,包括提供財政上的支援、從屬關係、釐定政策或控制決策。社團事務主任可在諮詢保安局局長後,拒絕或取消該社團註冊,或建議保安局局長命令禁止該社團運作或繼續運作。

  此外,如社團事務主任合理地相信拒絕註冊、取消註冊或禁止運作是維護國家安全或公共安全、公共秩序或保護他人的權利和自由所需要者,亦可在諮詢保安局局長後運用這些權力。「國家安全」的新定義是在1997年修訂《社團條例》及《公安條例》時加入,以取代「香港安全」的定義。「國家安全」是指「保壑今堣H民共和國的領土完整及獨立自主」。這個概念以往廣為內地政府用作檢控和平表達不同意見,爭取民主人權的人士。將這概念引入本地法例會引起公眾質疑政府有意將內地打壓異見的做法引入香港。

 

【註:上述資料主要取材自香港人權監察「廿三條、國家安全法與香港人權:一顆待爆的計時炸彈」】